Obywatele współdecydują.

Załączam materiał ze studiów podyplomowych

O b y w a t e l e w s p ó ł d e c y d u j a

Przewodnik po partycypacji społecznej

Dagmir Długosz

Jan Jakub Wygnanski

Warszawa, marzec 2005

2

Spis tresci

WPROWADZENIE .....................................................................................................................4

Po co wiekszy udział obywateli w rzadzeniu?

Dlaczego warto było to napisac?(od autorów).......................................................................................................................6

Garsc powodów, dla których cała rzecz trzeba traktowac serio .............................................................................................7

I. Stan wykorzystania technik partycypacji obywatelskiej w Polsce.............................10

II. Podstawy..........................................................................................................................11

Partycypacja obywatelska czescia dobrego rzadzenia ........................................................................................................11

Nowe tendencje w rzadzeniu i zarzadzaniu sprawami publicznymi ........................................

Co to jest administracja obywatelska? ................................................................................................................ 11

Co z tego moga miec rzadzacy?....................................................................................................................... 12

Podstawowe formy partycypacji........................................................................................................................ 13

Niezbedne wymogi ostro nosci.......................................................................................................................... 14

Moda czy standard — partycypacja społeczna w debacie miedzynarodowej .......................................................... 14

Jak to sie robi w Unii Europejskiej? .................................................................................................................... 15

III. Polska administracja publiczna wobec partycypacji obywatelskiej.......................16

Chce czy musze? Przywilej czy prawo?..............................................................................................................................16

Co powinien, a co musi rzad? .............................................................................................................................................17

Co powinien, a co musi samorzad?.....................................................................................................................................17

Co z tego wynika w praktyce?.............................................................................................................................................19

Dotychczasowe instrumenty partycypacji obywatelskiej ......................................................................................................19

Zachecajace przykłady ........................................................................................................................................................20

Zniechecajace bariery .........................................................................................................................................................20

Czy debata nad NPR mo e byc testem partycypacji obywatelskiej? ...................................................................................21

IV. Czym sa konsultacje społeczne?.................................................................................23

„Drabina partycypacji społecznej”........................................................................................................................................24

Od władzy autorytarnej do władzy zatwierdzajacej ..............................................................................................................24

Standardy konsultacji społecznych......................................................................................................................................25

Zasady efektywnych konsultacji społecznych ......................................................................................................................25

Kilka przestróg — o czym powinny pamietac strony konsultacji w demokratycznym panstwie prawa.................................26

V. Po co konsultowac?........................................................................................................28

Co mo na zyskac, organizujac konsultacje społeczne?.......................................................................................................28

Co powstrzymuje administracje od prowadzenia konsultacji społecznych?.........................................................................29

VI. Z kim konsultowac?........................................................................................................32

Podmioty konsultacji społecznych — podstawowe kryteria selekcji.....................................................................................32

Instytucje tworzace otoczenie procesu konsultacji ...............................................................................................................33

Srodek sceny — partnerzy społeczni ..................................................................................................................................33

Aktorzy i ich role ..................................................................................................................................................................35

Partnerzy publiczni ..............................................................................................................................................................36

VII. Jak konsultowac?..........................................................................................................37

Jak zapraszac do konsultacji?.............................................................................................................................................37

Informowanie to fundament .................................................................................................................................................37

Dystrybucja informacji .........................................................................................................................................................38

3

Zbieranie informacji .............................................................................................................................................................39

Zapytaj własnych pracowników......................................................................................................................... 39

Analiza informacji zwrotnych — komentarze, opinie i skargi.................................................................................. 39

Dni otwarte, pokazy uliczne, wystawy................................................................................................................. 39

Spotkania otwarte ........................................................................................................................................... 39

Wykorzystanie grup przedstawicielskich ............................................................................................................. 40

Wywiady indywidualne..................................................................................................................................... 40

Grupy fokusowe.............................................................................................................................................. 40

Badania na próbie reprezentatywnej .................................................................................................................. 41

Konsultacje pisemne ....................................................................................................................................... 41

Wysłuchania opinii publicznej ............................................................................................................................ 42

Jak nie konsultowac? ..........................................................................................................................................................43

Po zakonczeniu konsultacji — jak to wszystko zebrac?.......................................................................................................43

Jak nastepnym razem zrobic to lepiej? Ewaluacja konsultacji ............................................................................................44

VIII. U ycie Internetu w procesie informacji i konsultacji społecznych.........................46

Szanse i ograniczenia .........................................................................................................................................................46

Narzedzia ............................................................................................................................................................................46

E-mail ............................................................................................................................................................ 47

... cała reszta, czyli narzedzia wykorzystujace WWW........................................................................................... 47

Inne zastosowania technik internetowych ............................................................................................................................48

Zasoby istotne z punktu widzenia konsultacji społecznych ..................................................................................................50

IX. Umocowanie mechanizmów konsultacji w polskim prawie.....................................52

X. Specyfika konsultacji ze srodowiskiem pozarzadowym ............................................55

Jak dotrzec z informacja do organizacji?.............................................................................................................................55

Co wynika z badan? Kontakty z administracja publiczna .....................................................................................................56

Współpraca z samorzadem.................................................................................................................................................56

XI. Aktywnosc organizacji pozarzadowych Czy jest z kim rozmawiac?.......................58

XI. Demokracja deliberatywna — miedzy demokracja bezposrednia a

przedstawicielska ................................................................................................................60

XII. Załaczniki .......................................................................................................................62

Załacznik A: Przestrogi dotyczace organizowania konsultacji..............................................................................................62

Załacznik B: Wykaz najwa niejszych ustaw i rozporzadzen dotyczacych kwestii partycypacji............................................63

Załacznik C: Najwa niejsze instytucje publiczne o charakterze partycypacyjnym...............................................................66

Załacznik D: Lista osób odpowiedzialnych za kontakty z organizacjami pozarzadowymi na poziomie centralnym i

regionalnym.........................................................................................................................................................................70

Załacznik E: Konsultacje społeczne w ramach rzadowej procedury „Ocena skutków regulacji”.........................................78

Załacznik F: Przydatna literatura.........................................................................................................................................81

4
WPROWADZENIE
Po co wiekszy udział obywateli w rzadzeniu?
Od kilkudziesieciu lat w wielu krajach o stabilnej i dobrze ugruntowanej demokracji zmniejsza sie udział
obywateli w wyborach, partie polityczne traca swych członków, spada zaufanie do instytucji publicznych.
Tak e w Polsce deficyt demokratyczny przybiera niepokojace rozmiary — oprócz niewiary w
demokracje przedstawicielska postepuje odwrót od aktywnego zainteresowania sprawami wspólnymi,
ciagle niewielu Polaków udziela sie publicznie czy jest wolontariuszami. Ludzie nie oczekuja ju
przywrócenia zasad dobrego rzadzenia od instytucji demokratycznych — aby ratowac nadzieje na ycie
w lepiej zorganizowanym panstwie, gotowi sa niekiedy zgodzic sie na ograniczanie zasad
demokratycznych.
Czy jednak mo na mówic o kryzysie demokracji? To raczej splot wielu nowych zjawisk: oprócz
narastajacego „deficytu demokratycznego” coraz wiekszym cie arem sa socjalne obcia enia finansów
publicznych, pogłebia sie nierównosc uprawnien i obowiazków obywatelskich, zas panstwo, zamiast
wspierac obywateli, wyrecza ich, zawłaszczajac kolejne obszary ich aktywnosci. Z drugiej strony na
scenie publicznej pojawiaja sie nowi aktorzy (np. organizacje pozarzadowe), rosnie rola mediów w
inicjowaniu i prowadzeniu debaty publicznej (tradycyjnie było to domena polityków) a nowe technologie
(Internet) ułatwiaja komunikowanie sie i dostep do informacji. Rzeczywistosc społeczna przestaje wiec
byc hierarchiczna, jak do tej pory, a nabiera bardziej poziomego, współzale nego, sieciowego
charakteru.
Ci, którzy wierza w demokracje jako skuteczna i sprawiedliwa metode organizowania ludzi w panstwo,
na wyzwania stojace przed nia proponuja wiecej demokracji — czyli wiekszy udział (własnie
partycypacje) obywateli w rzadzeniu. Do tego nie wystarcza czestsze wybory. Tu chodzi o nowe formy
wpływu na decyzje aparatu panstwowego i samorzadowego, o bycie obywatelem nie tylko co kilka lat,
przy okazji wyborów, ale niemal na co dzien. Oczywiscie dobrowolnie.
Na Zachodzie istnieje wiele mo liwosci wpływu (konsultowania, współdecydowania) na decyzje
publiczne, reguluje to prawo, tradycja i społeczne zwyczaje. A w Polsce? Podobnie jak to sie zdarza w
innych dziedzinach, tak i tu mamy regulacje prawne, mamy narzedzia, mamy odpowiednie instrumenty
— ale rzadko ich u ywamy. Dotyczy to zwłaszcza administracji centralnej, która majac mo liwosc
przeprowadzenia konsultacji społecznych, decyduje sie na nie dosc rzadko, traktuje je raczej formalnie i
niestety popełnia liczne grzechy.
Nowe tendencje w zarzadzaniu sprawami publicznymi (administracja obywatelska), daja wiecej
informacji i wiekszy wpływ obywatelom i ich organizacjom na decyzje władz ich dotyczace. Moga
stosunkowo wczesnie jakas inicjatywe zablokowac lub poprzec, moga zmodyfikowac jej kształt lub
zbudowac koalicje na rzecz jej wprowadzenia. Rzady uzyskuja lepsza wiedze o problemach, potrzebach
i preferencjach społecznych oraz wieksza akceptacje społeczna dla swoich planów. W rezultacie moga
nawet uzyskac współodpowiedzialnosc obywateli za uzgodnione z nimi programy działan.
Informowanie, konsultowanie i współdecydowanie to trzy ró ne formy uczestnictwa w decyzjach i nie
nale y ich ze soba mylic. Zanim bowiem obywatele uzyskaja jakakolwiek mo liwosc wpływu na decyzje,
musza byc o niej poinformowani. Konsultowanie zas jakiejs decyzji przez organa administracji nie
oznacza jej negocjowania – władze zbieraja opinie od grup, które sa wa ne dla udanego wdro enia
danej decyzji. Najwiekszy wpływ obywatele uzyskuja oczywiscie wtedy, gdy moga negocjowac
(współdecydowac) tresc programu działania czy regulacji prawnej z jej twórcami.
Jakie sa najpowszechniejsze formy partycypacji społecznej, czyli udziału obywateli w procesie
podejmowania decyzji przez organa władzy? Najczesciej sa to: komisje i komitety doradcze, stałe lub
doraznie funkcjonujace przy urzedach, „białe” i „zielone” ksiegi oraz inne publicznie dostepne
5
dokumenty konsultacyjne, wysłuchania opinii publicznej, otwarte spotkania dyskusyjne ze
społecznosciami lokalnymi lub grupami bran owo-zawodowymi, doradcze rady obywatelskie, procedury
skargowe, wiele form „tele- lub e-demokracji” czy wreszcie referenda.
Partycypacja społeczna jest w Polsce dopiero na poczatku swej drogi rozwoju. W Unii Europejskiej,
gdzie praktykuje sie ja od lat dziewiecdziesiatych, jest obecna zarówno na poziomie instytucji unijnych,
jak i ró norodnych rozwiazan narodowych. Dla Polski najbardziej inspirujace i zarazem zobowiazujace
sa te zasady i standardy, które reguluja udział obywateli w podejmowaniu decyzji na poziomie władz
UE, bo przecie jesli jest to mo liwe w Komisji Europejskiej, to dlaczego nie na przykład w polskim
Ministerstwie Infrastruktury?
Udział obywateli w stanowieniu prawa i podejmowaniu decyzji mo e byc dla administracji dobrowolny
lub obowiazkowy (za pominiecie tego etapu gro a jej sankcje). W Polsce — oprócz Konstytucji —
zachecaja (lub zobowiazuja) do tego liczne ustawy i akty prawne ni szej rangi, a zwłaszcza przyjete
przez rzad „Zasady dialogu społecznego”. Jednak partycypacja społeczna, czy w szczególnosci
konsultacje, nie sa zarezerwowane tylko dla programów na poziomie administracji centralnej; równie
samorzady terytorialne moga przeprowadzac konsultacje społeczne na podstawie ustaw i uchwał rad
odpowiedniego szczebla. Najpowszechniejsze sa konsultacje prowadzone w 16 wojewódzkich
komisjach dialogu społecznego, gdzie spotykaja sie pracodawcy i zwiazki zawodowe, rozwiazujac
problemy tak e na drodze negocjacji i zawierania porozumien.
Organizacje pozarzadowe moga wykorzystywac uprawnienia płynace z ustawy o organizacjach po ytku
publicznego i o wolontariacie, aby wpływac na polityke i plany organów administracji publicznej. W
sumie w Polsce istnieje około 100 ró nych ciał doradczo-konsultacyjnych, gdzie najrozmaitsze
organizacje otrzymuja informacje o planach administracji i opiniuja projekty nowych uregulowan.
Oprócz zachet istnieja te niestety bariery, które na dłu sza mete moga byc pokonane nie przez kolejne
akty prawne, lecz przez praktyke i doswiadczenie. Z pewnoscia debata nad Narodowym Planem
Rozwoju na lata 2007-2013 dostarczyła bogatych doswiadczen zarówno urzednikom, jak i partnerom
społecznym.
Istota konsultacji polega na zebraniu przez autorów jakiejs regulacji opinii od mo liwie szerokiego i
reprezentatywnego audytorium a nastepnie podjecie decyzji o ich uwzglednieniu lub nie. Aby rozwiac
watpliwosci, co mo na nazwac konsultacjami, a co nie, proponujemy prosta klasyfikacje —
dziewieciostopniowa „drabine partycypacji społecznej” od jednostronnego ogłaszania decyzji przez
władze do zatwierdzania rozwiazan problemów oddelegowanych partnerom społecznym.
Kiedy konsultacje osiagaja swój cel? Przede wszystkim wtedy, gdy sa proaktywnie prowadzone w
dobrej wierze, gdy zachowana jest zasada reprezentatywnosci i równosci partnerów, gdy sa rzetelne,
przejrzyste i otwarte.
Czy organizujac konsultacje jest sie czego obawiac? Oprócz niewatpliwych blasków sa niestety i cienie.
Mo na zamiast konsultacji społecznych natrafic na zorganizowana akcje lobbyingowa jakiejs grupy
interesów. Konsultacje moga zostac zawłaszczone przez samozwanczych reprezentantów jakiegos
srodowiska, albo moga utknac w martwym punkcie z powodu chaosu i niekompetencji po stronie
partnerów społecznych.
Maciej Tanski
6
Dlaczego warto było to napisac?(od autorów)
Przewodnik napisalismy z mysla o tych, którzy chcieliby w nieco inny sposób podejsc do kwestii
rzadzenia i którzy wierza, e w sprawowaniu władzy jest miejsce na bardziej aktywny — szerszy ni
uczestnictwo w wyborach — udział obywateli. Opisujemy tu elementy teorii i praktyki zarzadzania
partycypacyjnego, wierzac, e sa to metody w Polsce potrzebne, ale, jak dotad, wykorzystywane w zbyt
skromnym zakresie.
Przewodnik ukazuje sie tu po zakonczeniu dyskusji nad Narodowym Planem Rozwoju na lata
2007–2013. Powstał z inspiracji organizacji pozarzadowych jako jednego ze srodowisk uczestniczacych
w debacie nad NPR, ale mamy nadzieje, e zainteresuje te innych — w szczególnosci przedstawicieli
administracji publicznej (rzadowej i samorzadowej), którzy sa gospodarzami debaty. Pewna czesc z
opisywanych tu narzedzi mo e byc stosowana przez same organizacje, w pozostałych przypadkach
organizacje bogatsze o wiedze na temat technik konsultacji społecznych byc mo e skuteczniej beda
mogły przekonywac administracje do korzystania z nich. Wierzymy głeboko, e ruch „modernizacji”
sposobu rzadzenia w Polsce wymaga zarówno odwa nych i oswieconych reformatorów po stronie
administracji, jak i aktywnych, swiadomych swych oczekiwan obywateli.
Debata nad NPR była dobra okazja do mówienia o partycypacji społecznej w rzadzeniu. Dla nas
jednak zagadnienie to ma charakter ciagły, mo na by powiedziec — codzienny. W naszym przekonaniu
opisywane tu metody powinny sie stac czescia instrumentarium rzadzenia w Polsce. Pogłebiajacy sie
brak zainteresowania sprawami publicznymi, jedna z najni szych w Europie frekwencji wyborczych,
erozja autorytetu prawa i instytucji publicznych — zjawiska łacznie nazywane deficytem
demokratycznym — moga byc dla niektórych argumentem przeciw partycypacji. Dla nas sa własnie
dowodami na to, e konieczna jest zmiana w stylu rzadzenia i szersze stosowanie metod, które
zapraszaja obywateli do rozmowy o sprawach wspólnych, do współuczestnictwa i współrzadzenia.
Konieczne jest przerwanie złego scenariusza samospełniajacego sie proroctwa — im mniej
wierzymy w wartosc debaty, tym istotnie ma ona mniej sensu. My proponujemy zmiane scenariusza —
im bardziej uwierzymy w wartosc publicznej debaty i zaanga owania w nia ludzi, im wiecej stworzymy
ku temu warunków, tym wieksze ma ona szanse powodzenia i tym wiekszego nabierze sensu.
Wyznajemy zatem poglad, e recepta na ograniczenia i wady demokracji jest wiecej demokracji. Tym
razem jednak demokracji niekoniecznie rozumianej jako zwiekszenie liczby ugrupowan politycznych czy
zmiana sposobu ich wybierania. Wierzymy raczej, e jesli zmiana jest mo liwa, to swoje zródło powinna
miec w codziennym (a nie coczteroletnim) praktykowaniu demokracji. Innymi słowy uwa amy, e
mechanizmy demokracji przedstawicielskiej powinny byc wzbogacone o inne formy współdecydowania,
a w ka dym razie wypowiadania sie w sprawach istotnych dla zainteresowanych.
Nie sugerujemy, e proponowany tu kierunek jest łatwy, a ju na pewno nie, e przyniesie
natychmiastowy skutek. Wierzymy jednak, e na dłu sza mete tedy własnie wiedzie droga do
autentycznej odnowy ycia publicznego w Polsce.
Dagmir Długosz
Jakub Wygnanski
Dagmir Długosz — politolog, radca generalny w Kancelarii Premiera, gdzie zajmuje sie m.in. sprawami zmian
instytucjonalnych zwiazanych z Narodowym Planem Rozwoju na lata 2007–2013. W latach 2001–2004 odpowiedzialny,
najpierw w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej jako szef gabinetu politycznego ministra Jerzego Hausnera, a nastepnie
w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej jako podsekretarz stanu, za zagadnienia dialogu społecznego i
współpracy z organizacjami pozarzadowymi; autor m.in. rzadowego dokumentu „Zasady dialogu społecznego”, członek
Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych, współprzewodniczacy Rady Działalnosci Po ytku Publicznego,
przewodniczacy Komisji Układów Zbiorowych Pracy; doktorant w Instytucie Nauk o Panstwie i Prawie Uniwersytetu
Warszawskiego.
Jakub Wygnanski — socjolog, działacz ruchu pozarzadowego, zało yciel Banku Danych o Organizacjach Pozarzadowych
KLON/JAWOR, prezes Stowarzyszenia na Rzecz Forum Inicjatyw Pozarzadowych.
7
Garsc powodów, dla których cała rzecz trzeba traktowac serio
Szukajac nowych metod trzeba zapytac, na jakie ograniczenia napotyka dotychczasowy model
demokracji przedstawicielskiej? Czy nie mo e byc tak, jak dotychczas? Naszym zdaniem potrzebne sa
nowe propozycje. Formułujac je nie zamierzamy jednak kwestionowac dotychczasowych reguł, ale
raczej je wzbogacic. Dlaczego wymagaja one wzbogacenia?
W Europie Zachodniej od lat 50. widoczny jest stały (obserwowany z wyborów na wybory z
nielicznymi wyjatkami) trend zmniejszania sie uczestnictwa obywateli w wyborach. Przykładowo, dla lat
50. i 90. XX wieku udział w wyborach na szczeblu ogólnonarodowym (srednio dla dekady) wynosił:
· we Francji: 80,0% i 68,5%
· w Niemczech: 86,9% i 79,7%
· w Holandii: 95,4% i 76%
· w Wielkiej Brytanii: 80,3% i 69,6%
· w całej Europie Zachodniej: 85% i 76,7%.
W latach 1992–1996 w 16 na 19 krajów Europy Zachodniej udział w wyborach spadł w stosunku do
poprzednich wyborów. Z kolei dla USA liczby te wynosza: 63,1% dla roku 1960 i 51,3% dla roku 2000.
Zdaniem politologów oznacza to spadek zaufania do rzadów partyjnych. Potwierdza to wyrazne
zmniejszenie sie liczby członków partii politycznych w czesci krajów OECD: liczba członków partii
politycznych jest o połowe mniejsza ni 20 lat temu (USA, Francja, Włochy, Norwegia). W du ej liczbie
krajów obserwuje sie tak e spadek zadowolenia z funkcjonowania całego systemu politycznego.
Zjawiska te uzyskały nazwe demokratycznego deficytu1.
Czesc z zaprezentowanych w Przewodniku metod ma dla Polski całkowicie innowacyjny charakter
— nie były one jeszcze w naszym kraju stosowane, podczas gdy w krajach Europy Zachodniej i
Ameryki Północnej upowszechniły sie na szeroka skale, zwłaszcza w latach 90. Dotyczy to przede
wszystkim takich metod, jak: sady obywatelskie, konferencje uzgodnieniowe, sonda e deliberatywne,
referenda elektroniczne. Metody te znalazły zastosowanie na wszystkich szczeblach władz publicznych,
od lokalnego do ponadnarodowego. Do pewnego stopnia jest to reszta zrozumiałe. Lata 90. w Polsce to
dopiero poczatek wprowadzania klasycznych rozwiazan demokracji reprezentatywnej — pierwsze
wybory parlamentarne, prezydenckie, samorzadowe czy referenda: na przykład konstytucyjne,
prywatyzacyjne i europejskie.
Czy w Polsce mamy do czynienia z deficytem demokratycznym?
Jaka jest dzis aktywnosc publiczna Polaków? Według ostatniego badania KLON,
przeprowadzonego w 2004 roku na reprezentatywnej próbie Polaków, jedynie 5,4% respondentów
twierdzi, e w zeszłym roku kontaktowało sie z politykiem lub urzednikiem na szczeblu lokalnym.
Według danych European Social Survey w 2002 roku srednia wartosc tego wskaznika w Europie
wynosiła 16,1%. Porównanie innych wskazników aktywnosci publicznej (podpisywanie petycji, udział w
legalnej demonstracji, zabieranie publicznie głosu itp.) daje podobny skutek — ich wielkosc w Polsce
jest 3–4 razy ni sza ni srednia europejska. Zadowolenie z funkcjonowania demokracji deklaruje
zaledwie 23% dorosłych obywateli2. Wybory parlamentarne i samorzadowe coraz czesciej odbywaja sie
przy frekwencji, która nie przekracza 50% i wynik ten jest w Polsce z wyborów na wybory coraz gorszy.
Zastraszajaco niskie jest te w Polsce zaufanie do instytucji publicznych oraz do instytucji prawa. W
badaniach CBOS z 2004 roku brak zaufania do rzadu deklarowało ponad 67% respondentów, a brak
zaufania do sadów — około 60%. Wskazniki zaufania do instytucji publicznych sa w Polsce najni sze w
Europie.
Nie chodzi zreszta tylko o zaufanie do instytucji publicznych, ale, szerzej, o stosunek do spraw
publicznych i spraw wspólnoty w ogóle. Mimo e w ostatnich latach odsetek osób działajacych
1 Na ten temat: „Deepening Democracy in a Fragmented Word”, w: Human Development Report 2002, UNDP,
New York 2002; D. Broughton, „Participation and Voting”, w: Developments in West European Politics 2, red.
P. Heywoood, E. Jonem, M. Rhodes, Palgrave 2002.
2 Szerzej na ten temat: Raport o stanie panstwa, Rzadowe Centrum Studiów Strategicznych, kwiecien 2004, ss.
8–17.
8
wolontarystycznie w Polsce nieznacznie sie podniósł, to ciagle jest znacznie ni szy ni w wiekszosci
krajów europejskich, nie wspominajac ju o USA. Dzieje sie cos niedobrego. Zamykamy sie na sprawy
publiczne i na sprawy innych osób. Koncentrujemy sie na sobie — na własnych problemach i własnych
osiagnieciach. Odwracamy sie od spraw dotyczacych całego panstwa i, ogólnie, od spraw wspólnoty.
Koncentrujemy sie (i na ogół nie brakuje nam w tej kwestii inwencji i motywacji) na swoich własnych
sprawach. Poziom zaufania do innych ludzi i instytucji jest obecnie jednym z najni szych w Europie.
Wpadamy w to, co socjologowie nazywaja pró nia społeczna. Jesli ta diagnoza jest trafna, potrzebne sa
działania, które z tej pró ni nas wyrwa. Wiele z nich nie ma nic wspólnego z rzadzeniem i rzadem,
niektóre jednak zwiazek taki maja i o tym jest ten Przewodnik. Rzad i obywatele współtworza siebie
nawzajem. W Polsce słabemu panstwu towarzyszy słabe społeczenstwo obywatelskie. Aby sie
wzmocnic, potrzebuja siebie nawzajem.
Partycypacyjne techniki rzadzenia maja jednak znacznie szersze zastosowanie ni bycie „lekiem”
na społeczna apatie. Sa one stosowane w wielu krajach, które nie borykaja sie na taka skale z
opisanymi wy ej problemami. Z czego wynika to zainteresowanie? Oto garsc powodów.
Obcia enia finansów publicznych. Panstwo nie jest w stanie zaspokajac wszystkich roszczen i
oczekiwan społecznych. Konieczne jest zatem dokonywanie bolesnych wyborów. Oczywiscie mo na,
jak ma to miejsce w Polsce, pozostac przy modelu „siłowym”, opartym o korporatystyczny mechanizm
ucierania sie interesów (w szczególnosci tych, które reprezentuja zwiazki zawodowe i pracodawcy), ale
na dłu sza mete panstwo stanie sie jego zakładnikiem. To, co w pewnym momencie historycznym było
mechanizmem uzyskiwania spokoju społecznego, z czasem stało sie strukturalnym ograniczeniem dla
prowadzenia racjonalnej, nowoczesnej polityki społecznej. Potrzeba wiec nowych mechanizmów
wra liwych na interesy grup słabszych.
Wieksza rola regionów w Unii Europejskiej. To one decyduja w coraz wiekszym stopniu o kierunkach
własnego rozwoju i przeznaczeniu srodków. Tworzy sie nowa przestrzen do dyskusji o losach wspólnot
regionalnych.
Nowi aktorzy. Na scenie publicznej pojawili sie nowi aktorzy, w szczególnosci organizacje
pozarzadowe, które stawiaja sobie za cel uczestniczenie w publicznej debacie i wpływanie na sprawy
publiczne. Potrzebna jest przestrzen, w której mogłyby sie wypowiadac.
Coraz silniejsza rola mediów. Media daja szanse na nagłosnienie wielu zaniedbywanych kwestii.
Tworza przestrzen dla debaty publicznej, czesto wychodza poza role jej gospodarza i staja sie jej
uczestnikami.
Nowe technologie. Tworza zupełnie nowa jakosc w dostepie do informacji o sprawach publicznych
(staje sie ona bardziej powszechna, szybsza). Mo liwe sa nieznane wczesniej metody komunikacji
miedzy władza a obywatelami. Technologia (np. Internet) daje te zupełnie nowe mo liwosci
organizowania sie samych obywateli.
Reakcja na rozrost panstwa. Konieczne jest oddanie czesci zadan i stworzenie nowego podziału
pracy w dostarczaniu dóbr publicznych w oparciu o zasade pomocniczosci. Panstwo ma wspierac
obywateli, a nie ich demobilizowac i zawłaszczac przestrzen ich aktywnosci. Ów nowy podział pracy
mo e przybierac ró ne formy i modele, ale zawsze jego ustalaniu powinna towarzyszyc debata.
„Sieciowa”, a nie „hierarchiczna” struktura rzeczywistosci społecznej. Nawigowanie i rzadzenie w
takim swiecie wymaga nowych umiejetnosci komunikowania sie z innymi uczestnikami ycia
społecznego. Jednym z najwiekszych wyzwan współczesnej polityki jest znalezienie równowagi miedzy
niezale noscia a współzale noscia.
9
Grozba zredukowania obywateli do roli konsumentów dóbr publicznych. Odpowiedzia na socjalne
obcia enia panstwa nie mo e byc wyłacznie urynkowienie, komercjalizacja i prywatyzacja. Konieczne
sa działania nie tylko wzmacniajace nasza siłe jako konsumentów, ale tak e nasz głos jako obywateli.
Problem autoselekcji w polityce. Dotyczy on zarówno uprawiania polityki, jak i ucierania sie
interesów. Klasyczne pojecia reprezentatywnosci traca na znaczeniu, a mandat niektórych
przedstawicieli klasy politycznej czy, ogólniej, grup interesów jest czesto watpliwy. Konieczne jest
tworzenie mechanizmów, które zacheca, a w ka dym razie dopuszcza do głosu innych aktorów, do tej
pory „milczacych”. W przeciwnym razie w debacie na przykład o edukacji nie usłyszymy głosu rodziców,
a jedynie nauczycieli, w debacie o ochronie zdrowia nie usłyszymy pacjentów, a jedynie lekarzy, zas w
debacie o zatrudnieniu usłyszymy zwiazki zawodowe, a nie bezrobotnych.
Nierównosc uprawnien i zobowiazan. Pogłebia sie problem nierównowagi miedzy przywilejami a
obowiazkami obywatelskimi. Znalezienie równowagi miedzy nimi, zawieranie nowych umów
społecznych wymaga nowych form komunikacji miedzy rzadzacymi a rzadzonymi.
Nie jest to pełna lista, ale chyba wystarczajaco długa, eby przekonac Czytelnika do tego, e
problem jest istotny i e, zdaniem autorów, czescia jego rozwiazania mo e, a nawet musi, byc wieksze
zainteresowanie partycypacyjnymi metodami rzadzenia.
10
I. Stan wykorzystania technik partycypacji obywatelskiej w Polsce
W Polsce mo emy mówic o pewnym paradoksie. Z jednej strony istnieje szereg regulacji,
przepisów oraz instytucji wymyslonych po to, aby wspierac szeroko rozumiana komunikacje miedzy
administracja a obywatelami (por. załacznik B). Istnieja nawet precedensy lokalnej inicjatywy
uchwałodawczej. Wydaje sie jednak, e wiekszosc tych instrumentów u ywana jest znacznie rzadziej
ni moglibysmy sobie tego yczyc. Szczególnie na poziomie administracji centralnej problem nie polega
na braku odpowiednich regulacji, ale raczej na braku nawyków i umiejetnosci. Aby uzyskac zmiane tego
stanu rzeczy, nale ałoby przekonac sama administracje. Jednak nawet bez przekonania administracja
powinna powa nie podchodzic do własnych zobowiazan i procedur dotyczacych obowiazków
informowania, konsultowania, oceny skutków etc. Byc mo e owo „przekonanie” pojawi sie dopiero w
miare u ywania procedur, kiedy jasne stana sie po ytki („Ocena skutków regulacji”, por. załacznik E).
Przede wszystkim jednak — i to jest powód, dla którego powstał Przewodnik — procedury te beda
stosowane tym czesciej i tym skuteczniej, im bardziej sami obywatele beda sie domagac ich stosowania
i ostatecznie korzystac z mo liwosci, jakie rozwiazania te tworza.
Nie chcemy przez to powiedziec, e w Polsce w ogóle nie były dotychczas stosowane mechanizmy
konsultacyjne. Owszem, istnieje ponad 100 ciał zajmujacych sie dialogiem obywatelskim na poziomie
centralnym, liczne działaja na poziomie lokalnym. Za pewna forme konsultacji społecznych mo na te
uznac organizowane lokalnie referenda, jednak jest to instrument dosc rzadko stosowany, a jeszcze
rzadziej stosowany skutecznie (w latach 1998–2002 łacznie zorganizowano w Polsce około 200
referendów, ale tylko co czwarte okazało sie wa ne). Sa te szczególne sytuacje, w których
administracja zasiega naszej opinii przed wydaniem ró nego rodzaju zezwolen (na przykład w
przypadku budowy domu lub drogi konieczna jest zgoda włascicieli sasiadujacych nieruchomosci).
Najczesciej jednak o konsultacjach mówimy w przypadku przygotowywania ustaw. Wiele z nich
przechodzi przez tak zwane konsultacje społeczne, choc czesto sposób ich prowadzenia pozostawia
bardzo du o do yczenia. Organizacje pozarzadowe teoretycznie posiadaja uprawnienia do
konsultowania projektów aktów normatywnych (ustawa o działalnosci po ytku publicznego i
wolontariacie), ale według badan KLON z 2004 roku tylko 44% urzedów administracji rzadowej twierdzi,
e zaprasza do konsultacji organizacje pozarzadowe.
W praktyce konsultacje traktowane sa czysto formalnie. Do najczestszych grzechów zaliczyc
mo na:
· zbyt krótki czas na wypowiedzenie sie partnerów (w niektórych przypadkach nie tygodnie, ale
dni, a nawet godziny);
· brak jasnego celu lub niewłasciwie sformułowany cel konsultacji;
· brak informacji o wynikach konsultacji;
· ignorowanie zgłoszonych w trakcie konsultacji uwag;
· waski krag srodowisk zapraszanych do konsultacji;
· niechec do alternatywnych punktów widzenia i poszukiwanie akceptacji dla sformułowanych
przez administracje propozycji;
· nieczytelnosc dokumentów i sposobów, w jakie nale y sie do nich odnosic.
Trzeba pamietac, e zle przeprowadzone konsultacje sa czasem gorsze ni ich brak. Wywołuja
frustracje obywateli i zamiast pobudzac do aktywnosci — zniechecaja ich.
11
II. Podstawy
Partycypacja obywatelska czescia dobrego rzadzenia
Opisywane tu mechanizmy partycypacji obywatelskiej oparte sa o dwie przesłanki. Pierwsza to
wzbogacenie i uzupełnienie tradycyjnych mechanizmów demokratycznych (w istocie zreszta jest to
powrót do korzeni demokracji). Obok dobrze znanych tradycji demokracji przedstawicielskiej i
demokracji bezposredniej przywołujemy zapomniana troche, a, jak sie zdaje, niezwykle bogata i
po yteczna, tradycje demokracji deliberatywnej (obywatele dochodza do wspólnych decyzji poprzez
dyskurs i debate). Po drugie, partycypacja obywatelska to po prostu czesc nowoczesnego zarzadzania
sfera publiczna, w której ró nice interesów i oczekiwan nie moga byc rozwiazywane wyłacznie przez
administracyjne decyzje ani przez mechanizmy czysto rynkowe — powinny byc raczej negocjowane i
uzgadniane. Z tego punktu widzenia mechanizmy partycypacyjne pozwalaja nie tylko na uzyskanie
wiekszej społecznej akceptacji, ale tak e na optymalizacje podejmowanych decyzji.
Nowe tendencje w rzadzeniu i zarzadzaniu sprawami publicznymi
Efektywne rzadzenie na poczatku XXI wieku wymaga wziecia pod uwage przez rzadzacych, czyli
polityków i zawodowych urzedników zatrudnionych w administracji publicznej, wielu uwarunkowan przy
podejmowaniu decyzji przez instytucje publiczne. Zmienia sie tradycyjny model podejmowania decyzji
publicznych, polegajacy na ograniczonym dostepie organizacji reprezentujacych społeczenstwo do
rzadowych procesów decyzyjnych. Społeczenstwa staja sie coraz bardziej wymagajace w stosunku do
jakosci decyzji, jakie podejmuja władze publiczne ró nych szczebli, i same sie organizuja na rzecz
obrony własnych interesów w ró ne formy zrzeszen: organizacji obywatelskich, stowarzyszen
zawodowych czy gospodarczych. Dla polityków i urzedników oznacza to przede wszystkim koniecznosc
liczenia sie z głosem niezale nych od władz grup i organizacji, zainteresowanych wpływem na kształt
decyzji podejmowanych przez instytucje publiczne.
Co to jest administracja obywatelska?
W teorii i praktyce ycia publicznego rozwinietych demokracji wypracowano zbli one w tresci
modele tak zwanego panstwa uczestniczacego, administracji obywatelskiej, otwartego rzadu itp. Modele
te odwołuja sie do mechanizmu kolektywnego podejmowania decyzji, czyli prowadzenia dyskusji z
obywatelami i udziału (partycypacji) reprezentujacych ich organizacji w procesie decyzyjnym. Właczanie
obywateli do procesu podejmowania decyzji dotyczy nawet takich tradycyjnie biurokratycznych lub
wra liwych dla panstwa dziedzin, jak tworzenie bud etu czy bezpieczenstwo publiczne.
Zródłem idei partycypacji obywatelskiej jest sprzeciw wobec zbyt silnej roli hierarchii
biurokratycznej i technokracji. Nurt tak zwanej demokracji dyskursywnej (deliberatywnej) zajmuje sie
przede wszystkim szeroko pojetym uczestnictwem społeczenstwa w podejmowaniu decyzji przez aparat
panstwowy. Zwolennicy tej szkoły zastanawiaja sie nad nowa forma demokracji (elektroniczna,
stowarzyszeniowa, referendalna) jako rozwinieciem tradycyjnej demokracji przedstawicielskiej, opartej
na wyborze przez obywateli swych reprezentantów (posłów, radnych itp.) do ciał przedstawicielskich.
Tradycyjna demokracja utraciła bowiem, ich zdaniem, zdolnosc do tłumaczenia interesów i potrzeb
społeczenstwa na działania publiczne. Podstawowe zatem zalecenie to „byc blisko obywatela”. Rzad
musi byc bardziej otwarty na argumenty zwykłych obywateli, a nie wyłacznie ekspertów3.
Partycypacje obywatelska zdefiniowac mo na najogólniej jako proces, w trakcie którego
przedstawiciele społeczenstwa uzyskuja wpływ, a posrednio i kontrole, nad decyzjami władz
publicznych, gdy te decyzje maja bezposredni lub posredni wpływ na ich własne interesy. Partycypacje
3 Wielu czytelników zapewne słyszało o miescie Porto Allegre w Brazylii. Wiekszosci kojarzy sie ono po prostu z miejscem, gdzie co roku
odbywa sie Swiatowe Forum Społeczne. Niewielu wie, e własnie tam od poczatku lat 90. funkcjonuje mechanizm bud etu
partycypacyjnego, który polega na tym, e projektowaniem lokalnego bud etu (zgłaszaniem pomysłów, ich hierarchizacja, formułowaniem
projektu bud etu) zajmuja sie nie tylko urzednicy, ale tak e społecznosci lokalne. Bud et powstaje w wyniku spotkan i konsultacji
regionalnych (łacznie uczestniczy w nich ok. 8% obywateli tej liczacej 1,5 miliona mieszkanców prowincji). Spotkania prowadzone sa w
grupach terytorialnych i bran owych, a ich wyniki przedstawiane sa władzom przez wybranych przez te grupy rzeczników.
12
taka odró nia sie od tradycyjnego udziału w procesie wyborczym i jest ona organizowana innymi
metodami. Obywatele, uzyskujac wpływ na kształt regulacji na wczesnym etapie jej tworzenia, z
wiekszym prawdopodobienstwem zaanga uja sie w jej wykonanie.
Ogólnym celem partycypacji jest przede wszystkim uzyskanie wiekszej akceptacji obywateli dla
działan panstwa i odejscie od sztywnej hierarchii biurokratycznej. Odgórne uprawianie polityki powoduje
alienacje panstwa w stosunku do społeczenstwa i w rezultacie utrudnia efektywne rzadzenie.
W dziedzinie usług publicznych odchodzi sie od traktowania obywatela jako „klienta”, dla którego
usługi publiczne powinny byc swiadczone w sposób zbli ony do standardu usług swiadczonych przez
organizacje komercyjne, działajace na rynku konkurencyjnym. Celem jest wzmocnienie pozycji
obywatela wobec instytucji publicznych.
Przyjecie tej perspektywy oznacza akceptacje zało enia, e problemy społeczne nie moga byc
rozwiazywane wyłacznie przez administracje publiczna, mened erów sektora publicznego czy
profesjonalne elity decyzyjne. Ich rozwiazywanie wymaga natomiast współpracy z innymi podmiotami —
na przykład z obywatelami, biznesem, sektorem pozarzadowym czy przedstawicielami srodków
masowego przekazu. Owa współpraca mo e przyjac forme konsultacji, negocjacji czy wymiany
informacji. Współczesna literatura dotyczaca „dobrego rzadzenia” (ang. good governance) partycypacje
społeczna uznaje (obok miedzy innymi jawnosci, rzadów prawa, odpowiedzialnosci, zorientowania na
konsensus, efektywnosci, skutecznosci, inkluzywnosci) za jedna ze swych podstawowych zasad.
Rozwiazywanie zło onych problemów współczesnosci wymaga zatem wspólnych i skoncentrowanych
wysiłków zarówno administracji publicznej, jak i partnerów społecznych, adna ze stron nie rozwia e
bowiem tych problemów sama.
Naturalnie, pewne obszary zarzadzania sprawami publicznymi zawsze beda nieco bardziej
„otwarte” na partycypacje (polityka społeczna, ochrona srodowiska, zagadnienia etyczne), inne zas
nieco bardziej „zamkniete” (obrona narodowa, bezpieczenstwo, polityka zagraniczna).
Co z tego moga miec rzadzacy?
Jednym z najwa niejszych celów szerszego właczania obywateli i ich organizacji do procesów
podejmowania decyzji przez administracje publiczna jest uczynienie działan publicznych bardziej
zrozumiałymi dla obywateli i lepiej odpowiadajacymi na ich potrzeby. Innym, szczególnie wa nym dla
administracji efektem udziału obywateli w podejmowaniu decyzji, jest mo liwosc uzyskania nowych,
niekonwencjonalnych rozwiazan problemów społecznych. Organizacje zrzeszajace obywateli
traktowane sa jako „dostarczyciele” szczegółowej wiedzy eksperckiej, która choc w oczywisty sposób
politycznie wra liwa, mo e miec istotny wpływ na podejmowane rozstrzygniecia. Organizacje społeczne
definiuja problemy społeczne i przedstawiaja sposoby ich rozwiazywania. Dzisiejsi obywatele sa
bowiem lepiej wykształceni, tak e w dziedzinach, za które odpowiada administracja, sa tak e bardziej
swiadomi swych praw i interesów i bardziej aktywni w ich obronie.
Rzady uzyskuja szesc podstawowych rezultatów dzieki partycypacji:
1) lepsze poinformowanie otoczenia społecznego o swych planach;
2) lepsze zrozumienie potrzeb obywateli i, co za tym idzie, szanse na lepsze ich zaspokojenie
poprzez trafniej adresowana poda usług publicznych;
3) precyzyjniejsze okreslenie priorytetów i lepsze rozdysponowanie posiadanych zasobów;
4) szybka informacje o pojawiajacych sie problemach, zanim urosna one do znacznych rozmiarów;
5) sporzadzenie „mapy” czy profilu problemu publicznego, który chce sie rozwiazac;
6) bardziej wiarygodne uzasadnienie i poparcie dla działan władz publicznych.
Dla organizacji społecznych najwa niejsza jest mo liwosc poznania intencji rzadu na wczesnym
etapie procesu decyzyjnego. Ułatwia to ewentualne zablokowanie lub poparcie inicjatywy, przekonanie
rzadu do wycofania sie z niej, zbudowanie koalicji wspierajacej itp.
W niniejszym rozdziale przedstawimy podstawowe cele obywatelskiej partycypacji w działaniach
administracji publicznej. Cele te pojawiaja sie we wszystkich dokumentach oficjalnych, podrecznikach
praktycznych czy pracach naukowych, niezale nie od tego, czy opracowania te maja charakter ogólny,
czy sektorowy, jak i niezale nie do tego, w jakim panstwie zostały opracowane. Zdefiniował je dokument
13
przyjety przez rzad polski w 2002 roku pod nazwa „Zasady dialogu społecznego”. Według tego
dokumentu celami tymi sa:
Uspołecznienie mechanizmów podejmowania decyzji w celu uwzglednienia zró nicowanych
punktów widzenia partnerów społecznych, którzy w demokratycznym panstwie posiadaja prawo
do równego traktowania przez władze publiczne, a tak e przeciwdziałanie eliminacji istotnych
społecznych interesów z debaty publicznej i uzyskiwanie dzieki temu społecznego przyzwolenia
dla prowadzonej polityki;
Równowa enie społecznych interesów w celu zagwarantowania, e wprowadzane przez rzad
rozwiazania nie słu a jedynie waskim grupom zawodowym i społecznym, ale przyczyniaja sie
do realizacji interesu publicznego. W szczególnosci rozwa enia, w ramach dialogu
prowadzonego przez organy administracji, wymaga interes publiczny, a tak e interes słabiej
zorganizowanych grup społecznych (podatnicy, konsumenci usług publicznych, np. pacjenci,
uczniowie) oraz osób o niskim statusie materialnym;
Przygotowanie lepszych jakosciowo rozwiazan w dziedzinie polityki społeczno-gospodarczej
poprzez uzyskanie szerszej i wielowymiarowej wiedzy na temat problemów, które sa
przedmiotem proponowanych przez rzad rozwiazan oraz prowadzenie stałej debaty ze
społeczenstwem, pozwalajacej na wyjasnienie istoty proponowanych rozwiazan, a tak e na
takie jej ukierunkowanie, które pozwala na poszerzenie społecznej akceptacji dla tych
rozwiazan;
Przygotowanie partnerów społecznych i społeczenstwa do efektywnego wdra ania programów
polityki publicznej proponowanych przez rzad oraz skłonienie ich do podjecia
współodpowiedzialnosci za wzajemnie uzgodnione programy działan oraz do zaanga owania
sie na rzecz upowszechnienia, promocji i realizacji tych programów w celu realizacji interesów
ogólnospołecznych;
Uzupełnienie tradycyjnych form kontroli administracji publicznej (parlament, specjalistyczne
organy kontroli, srodki masowego przekazu) w celu przeciwdziałania jej alienacji wobec
społeczenstwa.
Podstawowe formy partycypacji
Podstawa idei partycypacji obywatelskiej jest zało enie, e olbrzymia liczba dobrych pomysłów na
rozwiazywanie problemów publicznych powstaje poza administracja lub na ni szych jej szczeblach,
poniewa urzednicy tych szczebli oraz obywatele maja najwieksza wiedze o zródłach problemów
społecznych oraz o praktycznym funkcjonowaniu programów rzadowych, próbujacych je rozwiazac.
Uczestnictwo aktorów zewnetrznych wobec administracji w programowaniu działan ułatwia unikanie
błedów.
Partycypacja mo e miec ró ne wymiary:
· kolektywistyczny (zbiorowy) — ka dy, kto prawdopodobnie zostanie dotkniety skutkami decyzji,
powinien miec równy dostep do procesu decyzyjnego;
· indywidualistyczny — ludzie jako jednostki sa sami zdolni do uczestnictwa i podejmowania decyzji
co do wyboru usług społecznych, z których chca korzystac;
· holistyczny (całosciowy) — sposób, w jaki decyzje sa podejmowane, zacheca ludzi do myslenia w
kategoriach dobra wspólnego czy interesu ogólnego;
· partykularny — sposób, w jaki decyzje sa podejmowane, zacheca ludzi do myslenia w kategoriach
interesów partykularnych.
Partycypacja społeczna mo e miec dla administracji charakter obowiazkowy lub dobrowolny.
Najczesciej wystepujace formy konsultacji to: komisje i komitety doradcze ustanawiane przy urzedach,
tak zwane „zielone ksiegi” i dokumenty konsultacyjne, nieformalne kontakty personalne na szczeblu
politycznym i wy szych urzedników słu by cywilnej. Władze współdziałaja z tak zwanymi sieciami
14
problemów (ang. issue networks), wspólnotami interesu, to jest organizacjami pozarzadowymi, grupami
ekspertów i stowarzyszeniami zawodowymi zainteresowanymi kształtem danej regulacji czy programu.
Rola władz we współpracy z tymi „luznymi koalicjami” jest takie sterowanie procesem dyskusji, aby
uzyskac ich maksymalny wkład we własciwa decyzje, a jednoczesnie kontrolowac tak proces decyzyjny,
aby sie nie „zablokował” ze wzgledu na du a liczbe uczestników. Podstawowe instrumenty społecznego
uczestnictwa to: otwarte przesłuchania publiczne (ang. public hearing), spotkania dyskusyjne ze
społecznosciami lokalnymi, procedury skargowe, ogólnokrajowe i lokalne doradcze rady obywatelskie,
„teledemokracja”, czyli wykorzystanie elektronicznych srodków przesyłu informacji, zgłaszanie uwag do
dokumentów, decentralizacja uprawnien decyzyjnych.
Zwolennicy tych form partycypacji w wiekszosci nie podwa aja tradycyjnych mechanizmów
demokracji (np. wyborów), uwa ajac jednoczesnie, e w dzisiejszym swiecie sa one niewystarczajace,
aby prowadzic skuteczne i akceptowane przez społeczenstwo działania. Tradycyjna demokracja
„wyborcza” przechodzi pewien kryzys. Odnotowuje sie wyrazny spadek zaufania do instytucji
parlamentarnych, administracji publicznej i całej klasy polityczno-administracyjnej.
Niezbedne wymogi ostro nosci
Jednak uczestnictwo obywateli w podejmowaniu decyzji nie jest ani łatwe, ani tanie i napotyka wiele
problemów:
· brak wiedzy społeczenstwa na temat szczegółów realizowanych programów,
· powolnosc procedur decyzyjnych zwiazanych z zaanga owaniem wielu podmiotów,
· reprezentowanie przez urzedników interesów raczej waskiej klienteli ni interesu ogólnego,
· partykularny lobbing zamiast szerokiej społecznej debaty,
· uzale nianie sie urzedów od „dy urnych” partnerów.
W pewnych sytuacjach nale y zatem raczej ograniczac partycypacje w podejmowaniu własciwej
decyzji ni do niej zachecac.
Jednoczesnie nowy typ udziału obywateli w rzadzeniu rodzi pytania o poszanowanie legitymizacji
instytucji obieralnych (parlamentu, samorzadu), partii politycznych czy urzedników słu by cywilnej.
Kolejnym problemem jest koszt i efektywnosc funkcjonowania instytucji partycypacyjnych. Na tym
własnie polega współczesny dylemat: jak szeroki powinien byc proces partycypacji społecznej.
Rozwiazan z reguły poszukuje sie w umiejetnym zorganizowaniu partycypacji, jasnym podziale ról,
obowiazków oraz odpowiedzialnosci władz i partnerów społecznych. Pomimo tych trudnosci w wielu
krajach wysoko rozwinietych partycypacja staje sie coraz bardziej powszechna i stanowi niezbedny
warunek społecznej akceptacji podejmowanych decyzji.
Moda czy standard — partycypacja społeczna w debacie miedzynarodowej
Lata 90. XX wieku zapoczatkowały etap powstawania dokumentów autorstwa rzadów narodowych,
władz samorzadowych ró nych szczebli czy wreszcie organizacji miedzynarodowych, które podkreslały,
czesto w formie zobowiazania politycznego lub prawnego, role partycypacji społecznej dla odnowienia
wartosci demokratycznych i przezwycie enia widocznej alienacji społecznej, zbli enia obywateli i
organizacji społeczenstwa obywatelskiego do panstwa czy wreszcie dla przygotowania efektywnych i
społecznie akceptowalnych programów publicznych.
Dokumenty te miały zarówno charakter ogólny — dotyczyły całej administracji, jak i sektorowy —
odnosiły sie do roli partycypacji w zarzadzaniu takimi dziedzinami, jak: ekologia, gospodarka czy
polityka społeczna. Wsród ogólnych dokumentów warto wymienic nastepujace:
· Public Consultation Guide wydany przez rzad Kanady w 1997 roku;
· Code of Consultation przyjety przez rzad brytyjski w 1999 roku i ponownie, z uwzglednieniem
doswiadczen, w 2004 roku;
· The Citizens and the Public Sector, dokument rzadu Finlandii z 1998 roku;
· The World Bank Participation Sourcebook — dokument Banku Swiatowego z 2001 roku;
· Engaging Citizens in Policy Making: Information, Consultation and Public Participation —
dokument OECD z 2001 roku;
15
· Towards a reinforced culture of consultation and dialogue — dokument Komisji Unii
Europejskiej z 2002 roku, bedacy czescia prac nad reforma rzadzenia w UE (European
Governance);
· Reference document on the participation of civil society in United Nations conferences and
special sessions of the General Assembly during 1990s — dokument ONZ z 2001 roku.
Z dokumentów sektorowych mo na przykładowo wymienic:
· francuski Guide des bonnes pratiques pour l’écoute des bénéficiares, dotyczacy anga owania
u ytkowników usług swiadczonych przez Ministerstwo Infrastruktury, Transportu i
Mieszkalnictwa z 2001 roku;
· Policy Toolkit for Public Involvement in Decision Making kanadyjskiego Ministerstwa Zdrowia z
2000 roku.
Jak to sie robi w Unii Europejskiej?
W Unii istnieje wiele procedur konsultacyjnych dotyczacych poszczególnych dziedzin. Sa te
sformalizowane sposoby partycypacji społecznej w podejmowaniu decyzji przez instytucje unijne
(komitety, komisje, zespoły itp.). Istnieje na przykład Komitet Ekonomiczno-Społeczny, składajacy sie z
trzech grup: zwiazkowej, pracodawców i przedstawicieli tak zwanej grupy trzeciej, czyli organizacji
pozarzadowych, gospodarki społecznej, rolników, stowarzyszen zawodowych. Komitet pełni funkcje
opiniodawcze wobec Komisji i Parlamentu Europejskiego. W wielu przypadkach uzyskanie opinii
Komitetu jest obowiazkowe. Inna wa na instytucja partycypacji o charakterze ogólnym jest Komitet
Regionów, skupiajacy przedstawicieli ró nych szczebli samorzadu lokalnego i regionalnego.
Od wielu lat Unia Europejska stosuje tak zwana zasade partnerstwa jako jedna z zasad
opracowywania programów finansowanych ze srodków unijnych, obok zasady współfinansowania czy
subsydiarnosci. Zasada ta oznacza miedzy innymi obowiazek wypracowania tych programów metodami
partycypacyjnymi, a tak e ich partycypacyjny monitoring i ewaluacje. Unia Europejska u ywa w zwiazku
z tym pojecia partnerów społecznych i gospodarczych, którymi najczesciej sa organizacje
pracodawców, przedsiebiorców, rolników, pracowników oraz ró ne rodzaje organizacji pozarzadowych.
W praktyce ka de panstwo szczegółowo okresla, jakie rodzaje organizacji i podmiotów traktuje jako
partnerów społecznych i gospodarczych. W ostatnich latach mo na obserwowac aktywne uzupełnianie
tradycyjnego dialogu trójstronnego z udziałem zwiazków zawodowych, pracodawców oraz władz
publicznych o dialog obywatelski, czyli z organizacjami pozarzadowymi i pojedynczymi obywatelami.
W zwiazku z reforma procesu rzadzenia Komisja Europejska 11 grudnia 2002 roku ustaliła ogólne
zasady i standardy konsultacji publicznych dla organów Komisji. Nadrzednym celem jest pogłebienie
otwartosci i dostepu do instytucji unijnych. Podstawowe zasady ustalone przez Komisje to:
· uczestnictwo,
· otwartosc i odpowiedzialnosc,
· efektywnosc,
· spójnosc.
Standardy prowadzenia konsultacji obejmuja miedzy innymi:
· dostep do informacji dotyczacych procesu konsultacji,
· zapewnienie dostepu do procesu konsultacji wszystkim zainteresowanym,
· odpowiedni czas na zgłaszanie uwag i opinii (8 tygodni na uwagi pisemne i 20 dni jako
minimum na zaproszenie na publiczne spotkanie).
Zasady i standardy te obowiazuja od 1 stycznia 2003 roku i dotycza wszystkich inicjatyw Komisji.
16
III. Polska administracja publiczna wobec partycypacji obywatelskiej
Wprowadzenie efektywnej partycypacji społecznej do funkcjonowania administracji publicznej jest
mo liwe wyłacznie w ramach demokratycznego panstwa prawa. Argumentem przemawiajacym za tym,
e tak jest w istocie, niech bedzie uchwalona w 1987 roku, jeszcze w PRL, ustawa o konsultacjach
społecznych i referendum, która pomimo wysokiego statusu prawnego i interesujacych tresci w
systemie autorytarnym nie miała realnego znaczenia i była fasada niedemokratycznego ustroju
panstwa. Tylko w panstwie, które w konstytucji gwarantuje takie prawa i wolnosci, jak: mo liwosc
swobodnego zrzeszania sie, swoboda wypowiedzi, wolnosc pogladów czy dostepu do informacji
publicznej, partycypacja społeczna nie bedzie fikcja lub forma manipulacji. Pomimo wielu bardzo
krytycznych ocen obecnego funkcjonowania polskiej demokracji te podstawowe wartosci sa w polskim
yciu publicznym ustanowione (w Konstytucji i w ustawach) i generalnie przestrzegane, m.in. dzieki
aktywnosci wielu srodowisk społecznych, kontroli sadowej, np. Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego
Sadu Administracyjnego, czy dzieki działaniom Rzecznika Praw Obywatelskich.
Sytuacja w dziedzinie aktywnego właczania społeczenstwa w procesy decyzyjne w Polsce budzi
ambiwalentne odczucia. Z jednej strony istnieje nie najgorsze ju prawodawstwo, wymienic mo na wiele
przykładów dobrej współpracy administracji z partnerami społecznymi i obywatelami, funkcjonuja
publiczne instytucje konsultacyjne. Z drugiej zas strony ciagle mamy do czynienia z wcale nie
pojedynczymi przykładami lekcewa enia partnerów społecznych i nieprzestrzegania prawa
normujacego partycypacje społeczna, z brakiem przekonania co do jej sensu w czesci srodowisk
politycznych i urzedniczych, czy te wreszcie z niskim standardem organizowania procesów
partycypacji, co wpływa zarówno na ich rezultat, jak i na przekonanie opinii publicznej o sensie i
potrzebie anga owania sie we współprace z administracja.
Chce czy musze? Przywilej czy prawo?
Poni ej omówimy najwa niejsze przepisy prawne dotyczace zarówno polskiej administracji
rzadowej, jak i samorzadowej, odnoszace sie do zagadnien partycypacji społecznej. Ze wzgledu na
charakter Przewodnika pominelismy natomiast niektóre przepisy szczególne. W zwiazku z
wystepujacym zró nicowaniem polskich przepisów dotyczacych kwestii partycypacji społecznej i
konsultacji ka dorazowo konieczne jest przeanalizowanie postanowien konkretnych ustaw i
rozporzadzen w celu odpowiedniego dostosowania metod konsultacji do obowiazujacych przepisów.
Podstawy prawne dla legalnej i uznanej przez administracje rzadowa działalnosci partnerów
społecznych i grup interesu w Polsce daje Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Dialog społeczny
jest, jak podkresla sie w jej preambule, „podstawowym prawem dla panstwa”. Przez partnerów
społecznych zwykle rozumie sie zwiazki zawodowe, organizacje społeczno-zawodowe rolników oraz
organizacje pracodawców, a tak e, coraz czesciej, organizacje pozarzadowe, samorzady czy koscioły.
Przepisy art. 59 Konstytucji gwarantuja wolnosc zrzeszania sie w zwiazkach zawodowych,
organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach pracodawców, a jej art. 12
stanowi, e Rzeczpospolita Polska zapewnia wolnosc tworzenia i działania zwiazków zawodowych,
organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszen, ruchów obywatelskich, innych
dobrowolnych zrzeszen oraz fundacji. Szereg ustaw okresla zasady tworzenia i działania zrzeszen,
które podlegaja sadowej rejestracji.
Z polskiego ustawodawstwa okreslajacego ustrój i zadania administracji publicznej wynika, które z
organów panstwa odpowiadaja za kształtowanie polityki panstwa wobec ró nych partnerów i srodowisk
społecznych w dwóch aspektach:
· bezposrednim — poprzez kształtowanie sposobów komunikowania sie z tymi grupami w
sprawach istotnych zarówno dla tych grup, jak i dla administracji publicznej,
· posrednim — poprzez kształtowanie rozwiazan prawnych, programowych czy finansowych,
które wpływaja na realizacje interesów tych grup.
17
Co powinien, a co musi rzad?
Dla administracji rzadowej podstawowa w tej dziedzinie jest ustawa z 4 wrzesnia 1997 roku o
działach administracji rzadowej. Stanowi ona, e w celu realizacji swoich zadan minister kierujacy
okreslonym działem współdziała z organami samorzadu terytorialnego, gospodarczego i zawodowego,
zwiazków zawodowych i organizacji pracodawców oraz innych organizacji społecznych i
przedstawicielstw srodowisk zawodowych i twórczych.
Z kolei według ustawy z 8 sierpnia 1996 roku o Radzie Ministrów członek Rady Ministrów,
realizujac polityke ustalona przez rzad, współdziała z organizacjami społecznymi i przedstawicielstwami
srodowisk zawodowych i twórczych, powołuje rady i zespoły jako organy pomocnicze w sprawach
bedacych w zakresie jego działania. Prezes Rady Ministrów mo e tworzyc rady i zespoły opiniodawcze
lub doradcze w sprawach nale acych do zadan i kompetencji Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.
W skład tych zespołów moga wchodzic przedstawiciele partnerów społecznych. W praktyce spotyka sie
zespoły zło one wyłacznie z przedstawicieli ró nych organizacji społecznych. Przewodniczacy rad i
zespołów oraz innych organów pomocniczych zwołuja, w razie potrzeby, posiedzenia tych organów,
okreslaja porzadek obrad i przewodnicza posiedzeniom. Wyniki prac rad i zespołów oraz innych
organów pomocniczych, w szczególnosci opinie, analizy i wnioski, ich przewodniczacy przedstawiaja
odpowiednio Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów oraz własciwym ministrom. Moga je tak e
udostepniac innym organom administracji rzadowej.
Rada Ministrów, w uzgodnieniu z zainteresowana instytucja lub srodowiskiem społecznym, mo e
powoływac komisje wspólne, składajace sie z przedstawicieli rzadu oraz tej instytucji lub srodowiska.
Celem takiej komisji jest wypracowanie wspólnego stanowiska w sprawach wa nych dla polityki rzadu
oraz interesów danej instytucji lub srodowiska. Rada Ministrów mo e powołac przy ministrze komitet
doradczy, okreslajac przy tym zakres jego zadan.
Regulamin pracy Rady Ministrów stwierdza, e do projektu aktu normatywnego dołacza sie
uzasadnienie, obejmujace miedzy innymi omówienie wyników konsultacji społecznej badz dyskusji
publicznej oraz informacje o przedstawionych wariantach i opiniach. Je eli, na podstawie odrebnych
przepisów, projekt dokumentu rzadowego podlega zaopiniowaniu lub uzgodnieniu z organami albo
podmiotami, których zakresu działania dotyczy projekt, obowiazek skierowania projektu do
zaopiniowania lub uzgodnienia spoczywa na organie wnioskujacym. Organ wnioskujacy, biorac pod
uwage tresc projektu dokumentu rzadowego, a tak e uwzgledniajac inne okolicznosci, w tym znaczenie
oraz przewidywane skutki społeczne i ekonomiczne dokumentu, stopien jego zło onosci oraz jego
pilnosc, mo e zdecydowac o skierowaniu projektu dokumentu do zaopiniowania przez inne organy
administracji panstwowej, organizacje społeczne oraz inne zainteresowane podmioty i instytucje. W
okreslonych przypadkach istnieje ustawowy obowiazek takiego konsultowania — na przykład na
podstawie ustawy z 23 maja 1991 roku o zwiazkach zawodowych czy ustawy z 23 maja 1991 roku
o organizacjach pracodawców. Na mocy tych ustaw organa administracji rzadowej kieruja zało enia
albo projekty aktów prawnych dotyczacych zadan tych organizacji społecznych do odpowiednich
statutowych władz organizacji zwiazkowych i pracodawców, okreslajac termin przedstawienia opinii na
30 dni. Termin ten mo e zostac skrócony do 21 dni ze wzgledu na wa ny interes publiczny.
Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uwa a sie za rezygnacje z prawa jej wyra enia.
Powy sze przepisy dotycza tak e organów jednostek samorzadu terytorialnego.
W uzasadnionych przypadkach w celu własciwego przygotowania projektu dokumentu rzadowego
organ wnioskujacy organizuje miedzyministerialne konferencje uzgodnieniowe. Organ wnioskujacy
mo e zaprosic do udziału w konferencji przedstawicieli podmiotów, w tym społecznych, które zgłosiły
uwagi do projektu regulacji. Rola konsultacji z ró nymi grupami społecznymi jest uwzgledniona tak e
przy „ocenie skutków regulacji” (OSR), która przewiduje regulamin Rady Ministrów jako element
rzadowego procesu legislacyjnego (por. załacznik E).
Co powinien, a co musi samorzad?
Podstawa do przeprowadzania konsultacji na poziomie samorzadowym sa przepisy ustaw o:
· samorzadzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku,
· samorzadzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 roku,
18
· samorzadzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 roku.
Zgodnie z nimi organa jednostek samorzadu terytorialnego moga przeprowadzac konsultacje
społeczne w wypadkach przewidzianych ustawa (wtedy konsultacja jest czesto obowiazkowa) oraz w
innych sprawach wa nych dla tych wspólnot samorzadowych. Precyzyjnie mówiac, chodzi o konsultacje
„z mieszkancami gminy, powiatu i województwa”. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z
mieszkancami wspólnot samorzadowych okreslaja uchwały rad odpowiednich jednostek samorzadu
terytorialnego. Rady odpowiednich szczebli powinny wydac akt prawa miejscowego (powszechnie
obowiazujacego na terenie jednostki), który zawierałby normy generalne i abstrakcyjne.
Tak ogólne sformułowanie podstaw prawnych konsultacji pozwala stosunkowo elastycznie
wykorzystywac ró ne metody, na przykład spotkania publiczne, zgłaszanie uwag na pismie,
wysłuchania publiczne, a nawet powołanie lokalnych ciał konsultacyjnych. Przepisy wskazuja na
mo liwosc przeprowadzenia konsultacji z pojedynczymi obywatelami — mieszkancami wspólnoty
samorzadowej — i z ró nymi partnerami społecznymi (organizacjami, w których zrzeszaja sie
mieszkancy).
Jednoczesnie uchwały takie nie moga byc niezgodne z powszechnie obowiazujacymi aktami prawa
wy szego rzedu, na przykład umowami miedzynarodowymi, ustawami czy rozporzadzeniami. Ich
legalnosc podlega nadzorowi wojewody, a tak e regionalnych izb obrachunkowych.
Z orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego wynika, e konsultacje te sa instytucja
odrebna w stosunku do referendum lokalnego. Jednoczesnie referendum mo e byc zastosowane jako
forma konsultacji, ale ma wtedy wyłacznie charakter opiniodawczy, a nie rozstrzygajacy.
Przy formułowaniu strategii województwa, najwa niejszego dokumentu okreslajacego ramy rozwoju
tej jednostki samorzadu, samorzad województwa ma obowiazek współpracy miedzy innymi z
organizacjami pozarzadowymi, samorzadem zawodowym i gospodarczym oraz szkołami wy szymi.
Ustawa z 6 lipca 2001 roku o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich
komisjach dialogu społecznego przewiduje mo liwosc tworzenia wojewódzkich komisji dialogu
społecznego (wkds). Zgodnie z art. 17 tej ustawy do własciwosci wkds nale y wyra anie opinii w
sprawach objetych zakresem zadan zwiazków zawodowych lub organizacji pracodawców, bedacych w
kompetencji administracji rzadowej i samorzadowej z terenu województwa. Analiza zapisów prawnych
wskazuje, e przedmiotem zainteresowania wkds moga byc sprawy przypisane zarówno administracji
rzadowej zespolonej i niezespolonej, jak równie zagadnienia le ace w gestii samorzadu terytorialnego
stopnia wojewódzkiego, powiatowego lub gminnego oraz bedace w zakresie ustawowych zadan
zwiazków zawodowych i organizacji pracodawców. Organizacje zwiazkowe reprezentuja prawa i
interesy du ej grupy społeczenstwa aktywnej zawodowo. Strona pracodawców zajmuje sie ochrona
praw i interesów pracodawców wobec zwiazków zawodowych, administracji rzadowej i samorzadowej.
Podstawowa funkcja wkds jest doradzanie. Opinia nie ma mocy wia acej — stanowi raczej forme
oceny dla projektowanych zamierzen i prowadzonej polityki. Z art. 17 ust. 2 ustawy wynika, e przyjecie
opinii wymaga zgody przedstawicieli wszystkich stron wkds. Rozporzadzenie Prezesa Rady Ministrów
z 22 lutego 2002 roku w sprawie wojewódzkich komisji dialogu społecznego umo liwia natomiast
zapraszanie na posiedzenia wkds przedstawicieli innych organizacji społecznych i zawodowych oraz
gmin i powiatów z terenu województwa (w komisjach zasiadaja wyłacznie przedstawiciele samorzadu
województwa). Organizacje te moga wyra ac swoje stanowiska, choc opinie w formie uchwał wydawac
moga wyłacznie stali członkowie komisji. W praktyce wiele ró nych organizacji społecznych
zapraszanych jest w na posiedzenia wkds.
W odniesieniu do organizacji pozarzadowych i innych podmiotów działajacych w sferze po ytku
publicznego, tak jak definiuje je ustawa z 24 kwietnia 2003 roku o działalnosci po ytku publicznego
i o wolontariacie, organy administracji publicznej, w tym samorzadowej, prowadzac działalnosc w
sferze zadan publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy (obowiazkowo) z organizacjami
pozarzadowymi moga ja prowadzic w nastepujacych formach:
· wzajemnego informowania sie o planowanych kierunkach działalnosci i współdziałania w celu
zharmonizowania tych kierunków;
19
· konsultowania z organizacjami pozarzadowymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach
dotyczacych działalnosci statutowej tych organizacji;
· tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, zło onych z
przedstawicieli organizacji pozarzadowych oraz przedstawicieli własciwych organów
administracji publicznej.
Współpraca w wy ej wymienionych formach odbywac sie powinna na zasadach: pomocniczosci,
suwerennosci stron, partnerstwa, efektywnosci, uczciwej konkurencji i jawnosci. Organ stanowiacy
jednostki samorzadu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami, w którym
mo e szczegółowo uregulowac kwestie metod i sposobów partycypacji organizacji pozarzadowych w
procesach decyzyjnych.
Co z tego wynika w praktyce?
Dotychczasowe instrumenty partycypacji obywatelskiej
Od 1998 roku administracja rzadowa analizuje współprace z organizacjami społecznymi. Raport
przyjety przez Rade Ministrów, a opracowany przez Pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów ds.
Współpracy z Organizacjami Pozarzadowymi, opisywał miedzy innymi sposoby uczestnictwa ró nych
organizacji społecznych w pracach administracji rzadowej. Podobny raport przygotowała w 2001 roku
Kancelaria Premiera. Od 2002 roku Ministerstwo Gospodarki i Pracy regularnie publikuje coroczne
raporty na ten temat zatytułowane „Informacja na temat działalnosci instytucji dialogu społecznego przy
ministerstwach i urzedach centralnych”.
Według analiz Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dokonanych dla lat 2002 i 2003
w administracji rzadowej istniało ponad 100 ciał o charakterze zespołów, komisji, komitetów (stałych i
powoływanych ad hoc) itp., w których zasiadali przedstawiciele ró nych organizacji społecznych. Takie
ciała maja najczesciej charakter konsultacyjno-doradczy, a w niektórych przypadkach negocjacyjny, i
powoływane sa na podstawie przepisów prawa lub w formie porozumien administracji z okreslonymi
srodowiskami społecznymi. Do najwa niejszych nale a:
· Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych — działa od 1994 roku, składa sie z
przedstawicieli rzadu, reprezentatywnych organizacji zwiazkowych i pracodawców, oraz, w
charakterze obserwatorów, z przedstawicieli innych organizacji, w tym samorzadowych i
pozarzadowych (np. z Federacji Konsumentów, Krajowej Rady Spółdzielczej);
· Komisja Wspólna Rzadu i Samorzadu Terytorialnego — stanowi forum współdziałania rzadu
oraz srodowisk samorzadowych wszystkich szczebli (działa od 1998 roku);
· Rada Działalnosci Po ytku Publicznego — jest ciałem doradczym w zakresie działalnosci
po ytku publicznego, składa sie z przedstawicieli rzadu, organizacji samorzadowych i
pozarzadowych (działa od 2003 roku).
W pierwszym półroczu 2002 roku powołano szesnascie wojewódzkich komisji dialogu społecznego
jako forów, na których toczy sie dialog administracji rzadowej i samorzadowej, głównie z tradycyjnymi
partnerami społecznymi, jakimi sa zwiazki zawodowe oraz organizacje pracodawców. Coraz czesciej
jednak biora w nim udział organizacje pozarzadowe, izby gospodarcze czy srodowiska naukowe.
Uprawnienia komisji sa w głównej mierze opiniodawcze (co do szerokiego zakresu problemów
społeczno-gospodarczych, jak na przykład: rynek pracy, słu ba zdrowia, edukacja, transport, rolnictwo,
a od 2005 roku strategia rozwoju województwa), ale tak e mediacyjne, od 2005 roku zas na forum wkds
moga byc zawierane porozumienia społeczne.
W ocenie badaczy tych instytucji, pomimo pojawiajacych sie problemów w ich funkcjonowaniu nie
maja one charakteru fasadowego, choc oczywiscie stopien ich wpływu na decyzje administracji nieco
inaczej oceniaja przedstawiciele organizacji społecznych, a inaczej administracji publicznej.
20
Zachecajace przykłady
Wydarzeniem wartym odnotowania było przyjecie przez rzad w pazdzierniku 2002 roku dokumentu
„Zasady dialogu społecznego”. Po raz pierwszy rzad przyjał dokument programowy dotyczacy reguł
prowadzenia dialogu społecznego z ró nymi grupami społecznymi. Dokument mo na uznac za swego
rodzaju polityczna doktryne rzadu w dziedzinie dialogu, oparta o istniejace prawo i analize trendów w
dziedzinie współpracy panstwa ze społeczenstwem obywatelskim. W dokumencie podkreslono, i rzad
opowiada sie za szerokim rozumieniem pojec „dialog społeczny” i „partner społeczny”. Komentatorzy
podkreslaja, e z dokumentu wyczytac mo na intencje uzupełnienia demokracji reprezentatywnej
mechanizmami demokracji partycypacyjnej, a tak e wykorzystania dialogu i partycypacji do odnawiania
prawomocnosci władzy. Odnotowuja deklaracje poszerzenia katalogu partnerów tradycyjnych o
reprezentacje terytorialne, korporacyjne i pozarzadowe.
Ocena wpływu tego dokumentu na rzeczywistosc nie wypada dla administracji rzadowej najlepiej,
choc odnotowac mo na wiele pozytywnych zmian, zwłaszcza w zakresie dialogu z organizacjami
pozarzadowymi (np. zaproszenie ich przedstawicieli do prac w Komisji Trójstronnej), porzadkowania
reguł dialogu z bran owymi grupami interesu. Nastapił postep, je eli chodzi o wiedze urzedników o
regułach współpracy z partnerami społecznymi oraz znajomosc praktycznych sposobów tej współpracy.
Szef słu by cywilnej, w efekcie zalecen sformułowanych w „Zasadach...”, wprowadził zagadnienia
dialogu społecznego i partycypacji społecznej do programu szkolen dla urzedników administracji
rzadowej szczebla centralnego i wojewódzkiego.
Czesc ministerstw szeroko konsultuje prowadzone przez siebie prace. Na przykład „plan
Hausnera” (naprawa finansów publicznych) dyskutowany był z ró nymi typami partnerów społecznych w
trakcie trzymiesiecznej debaty w 2004 roku. W słu bie zdrowia toczyły sie prace „okragłego stołu” przy
Ministerstwie Zdrowia. Ministerstwo Srodowiska od 2001 roku posiada wysoko oceniane w srodowisku
organizacji pozarzadowych porozumienie z organizacjami ekologicznymi w formie „Deklaracji
Ministerstwa dotyczacej współdziałania z pozarzadowymi organizacjami ekologicznymi”. Obejmuje ono
miedzy innymi zasady współdziałania w zakresie polepszenia wzajemnego komunikowania sie resortu i
organizacji, okresowe programy współpracy oraz mechanizm prowadzenia konsultacji aktów prawnych
tworzonych w ministerstwie, obecnosc przedstawicieli organizacji w ciałach doradczych Ministerstwa. W
oficjalnych dokumentach resortu organizacje pozarzadowe uznaje sie za naturalnego sojusznika i
partnera w działaniach na rzecz srodowiska.
Niektóre ministerstwa opracowały propozycje standardów współpracy z partnerami społecznymi.
Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej opracowało „Kodeks dobrych praktyk dla
wojewódzkich komisji dialogu społecznego” oraz „Poradnik w zakresie tworzenia programów
współpracy jednostek samorzadu terytorialnego i organizacji pozarzadowych”. Z organizacjami
pozarzadowymi szeroka współprace prowadzi Rzecznik Praw Obywatelskich i ponadpartyjne gremium
poselskie w ramach Poselskiego Zespołu ds. Organizacji Pozarzadowych.
Istotne znaczenie miało pojawienie sie, w zwiazku z wdra aniem programów finansowanych ze
srodków unijnych, zasady partnerstwa, która przejawia sie na przykład w kształtowaniu składu
komitetów sterujacych i monitorujacych te programy jako mieszanego — panstwowo-społecznego.
Odnotowac mo na tak e pierwsze zmiany prawne wprowadzajace mo liwosc konsultacji
elektronicznych miedzy rzadem a partnerami społecznymi — przepisy uchwalone w 2004 roku dotycza
reprezentatywnych zwiazków zawodowych i organizacji pracodawców.
Zniechecajace bariery
Pomimo opisanego wy ej stanu rzeczy istnieje nadal wiele problemów, które wymagaja pilnego
rozwiazania, aby polska administracja publiczna spełniała w pełni kryterium obywatelskosci i otwartosci.
Najwa niejsze z nich to:
· Przekonanie czesci polityków, e uzyskany mandat wyborczy daje im prawo do lekcewa acego
stosunku wobec pojawiajacych sie w debacie głosów organizacji reprezentujacych ró ne
interesy społeczne albo zapraszanie przez tych polityków do współpracy tylko takich
organizacji, które uznaja za sojuszników politycznych.
21
· Niska kultura czesci administracji publicznej w zakresie współdziałania z partnerami
społecznymi. Przejawia sie ona w słabym przygotowaniu administracji do prowadzenia
konsultacji społecznych, pomijaniu czesci partnerów, nieprzestrzeganiu procedur prawnych
regulujacych konsultacje, przekazywaniu dokumentów do konsultacji „na ostatni moment”,
traktowaniu konsultacji społecznych jedynie jako procedury, której celem jest unikniecie
zarzutów i protestów społecznych mogacych nastapic w wyniku braku jakichkolwiek konsultacji.
· Ogromna liczba przygotowywanych projektów aktów prawnych, co przy stosunkowo niskim, jak
na warunki europejskie, zatrudnieniu w administracji publicznej oraz braku umiejetnosci
sprawnego planowania procesów legislacyjnych i organizowania debat publicznych rodzi
niechec do partycypacji jako jeszcze jednego obowiazku, utrudniajacego prace urzedników.
· Brak zwartych, sprawnych organizacyjnie i kompetentnych partnerów społecznych do
prowadzenia dialogu z administracja publiczna, co skłania urzedników do stwierdzenia, e takie
konsultacje sa tylko strata czasu.
· Mylenie przez aktywistów organizacji społecznych konsultacji z negocjacjami czy zawieraniem
porozumien, co wywołuje ich niechec do konsultacji; administracja z kolei nie potrafi
wykorzystac zebranych w toku konsultacji opinii i propozycji.
Problemy te trudno bedzie wyeliminowac wyłacznie za pomoca instrumentów prawnolegislacyjnych.
Nie negujac potrzeby doskonalenia aktów prawnych, a w niektórych obszarach
dostrzegajac wrecz koniecznosc opracowania nowych dokumentów rzadowych (na przykład nowego
rozdziału w regulaminie Rady Ministrów pt. „Publiczne konsultacje”), wydaje sie, e rzeczywisty postep
w tej dziedzinie dokonac sie mo e dzieki nabieraniu doswiadczen przez administracje i jej partnerów,
ustalaniu i wdra aniu standardów konsultacji, informacji i organizacji, a tak e dzieki edukacji polityków,
urzedników i aktywistów społecznych. Niniejszy Przewodnik chciałby sie do tego przyczynic.
Czy debata nad NPR mo e byc testem partycypacji obywatelskiej?
Ogłoszone przez rzad konsultacje Narodowego Planu Rozwoju (NPR) na lata 2007–2013 zgodne
sa z unijna zasada partnerstwa. Plan okresli strategiczne cele rozwoju w kolejnych latach członkostwa
Polski w Unii Europejskiej. Jest dokumentem o bardzo wysokim statusie politycznym, co potwierdzaja
doswiadczenia tych krajów Unii, gdzie był przedmiotem szerokich konsultacji ze wszystkim wa nymi
partnerami społecznymi i z obywatelami.
NPR ma byc dokumentem spajajacym całosc przedsiewziec i działan o charakterze rozwojowym
podejmowanych w Polsce. Ma zapewnic realizacje europejskiej polityki rozwoju, ale jednoczesnie
odnosic sie bedzie do specyficznych potrzeb i problemów rozwojowych Polski. Bedzie koncepcja
modernizacji polskiej gospodarki, wdra ana w warunkach członkostwa w UE — czyli stanie sie
kompleksowym programem rozwoju społeczno-gospodarczego, a zarazem podstawa negocjacji z
Komisja Europejska o dostepie Polski do funduszy strukturalnych. Ma słu yc zaktywizowaniu i
lepszemu wykorzystaniu krajowych zasobów rozwoju, zwłaszcza kapitału ludzkiego i społecznego.
Celami strategicznymi NPR na lata 2007–2013 beda:
· utrzymanie gospodarki na scie ce wysokiego wzrostu gospodarczego,
· wzmocnienie konkurencyjnosci przedsiebiorstw i regionów oraz wzrost zatrudnienia,
· podniesienie poziomu spójnosci społecznej, gospodarczej i przestrzennej.
Biorac pod uwage rozmach planu i jego znaczenie dla wszystkich grup społecznych oraz kilkuletni
okres realizacji, przekraczajacy kadencje jednego rzadu i parlamentu, partycypacyjny udział w
tworzeniu jego ostatecznej wersji ma ogromne znaczenie z punktu widzenia jakosci dokumentu i jego
społecznej akceptacji. Ustawa o NPR uwzglednia ten punkt widzenia przewidujac opiniowanie planu
przez Komisje Wspólna Rzadu i Samorzadu Terytorialnego oraz zarzady województw, a tak e
konsultowanie go z jednostkami samorzadu terytorialnego oraz partnerami społecznymi i
gospodarczymi.
22
Wstepny projekt NPR na lata 2007–2013 przyjety przez Rade Ministrów 11 stycznia 2005 roku
zawierał zasady prowadzenia konsultacji oraz odpowiednie wytyczne dla organów administracji
rzadowej. Szczegółowe sposoby i tryb konsultacji NPR przewiduje rozporzadzenie Prezesa Rady
Ministrów w sprawie trybu i terminów konsultacji, współdziałania i współpracy przy opracowywaniu
Narodowego Planu Rozwoju, programów operacyjnych i strategii wykorzystania Funduszu Spójnosci
oraz rokowan z samorzadami województw w sprawie zawarcia kontraktów wojewódzkich.
Konsultacje prowadzone nad NPR przyniosły doswiadczenia, które umo liwia wprowadzenie w
przyszłosci jednolitych, wysokich standardów konsultowania wa nych programów publicznych,
niezale nie od ich przedmiotu i zaanga owania jednostek publicznych za nie odpowiedzialnych.
23
IV. Czym sa konsultacje społeczne?
Istnieje tak wiele metod szeroko rozumianej partycypacji obywatelskiej, e wymagaja one
uporzadkowania. Zaczac trzeba od fundamentalnego rozró nienia na trzy podstawowe formy:
Informowanie. Jest to relacja jednokierunkowa — administracja informuje o decyzjach lub
procedurach, które dotycza obywateli. Informowanie mo e miec forme bierna (dostep do informacji) lub
aktywna (promocja, ogłoszenia, spotkania etc.).
Konsultowanie. Relacja ma charakter dwustronny — administracja proponuje rozwiazania i
zbiera opinie na ich temat. Proces jest rozło ony w czasie — najpierw jest informacja o
proponowanych rozwiazaniach, potem nastepuje zbieranie opinii na ich temat.
Współdecydowanie. Chodzi tu nie tyle o uzyskanie opinii na temat propozycji administracji,
ile o autentyczne partnerstwo w budowaniu rozwiazan. Strony wspólnie definiuja problemy i
szukaja dobrych rozwiazan. Komunikacja ma charakter równoczesny — proces projektowania
rozwiazan i ich konsultowania nastepuja jednoczesnie. Partycypacja oparta jest o uznanie zasady
partnerstwa jako podstawy wzajemnych relacji administracji i obywateli. Współdecydowanie ma
charakter znacznie mniej hierarchiczny od pozostałych form. Współdecydowanie oznacza te
delegowanie czesci uprawnien na rzecz partnerów. W pełnej formie mo e oznaczac uznanie wia acej
mocy uzyskanych rozwiazan (jak na przykład w referendum).
Pierwsza sytuacja ma charakter jednostronny, druga wzajemny, ale oparty o strukture „pytanie–
odpowiedz”, trzecia oznacza w istocie dialog i wspólne dochodzenie do rozwiazan lub nawet
delegowanie czesci władztwa przez administracje.
Te trzy podstawowe formy partycypacji obywateli sa w Polsce stosowane w ró nym zakresie. W
praktyce administracji zdecydowanie najbardziej popularne sa procedury informowania (głównie
biernego). Znacznie rzadziej stosowane sa techniki konsultacji społecznych, a ju zdecydowanie
najrzadziej mamy do czynienia z autentycznym współdecydowaniem (mo e poza referendum lokalnym,
ale i ten mechanizm nie nale y do szczególnie popularnych, nie mówiac o frekwencji, jaka towarzyszy
tego rodzaju przedsiewzieciom).
Ka dy z wymienionych tu sposobów partycypacji ma swoiste zastosowania, w zale nosci od
sytuacji. Nie wszystko zatem nadaje sie do konsultowania czy współdecydowania, z drugiej jednak
strony nie jest dobrze, jesli administracja komunikuje sie z obywatelami wyłacznie za pomoca
obwieszczen.
Opisane tu metody wzajemnie sie uzupełniaja — o tym, co udało sie partycypacyjnie uzgodnic,
trzeba te rzetelnie poinformowac wszystkich zainteresowanych. Czesto to, co ma byc przedmiotem
konsultacji, musi byc uprzednio dostepne jako informacja itd.
Tematem Przewodnika sa przede wszystkim konsultacje społeczne. Czym one dla nas sa? Sa
sposobem uzyskiwania opinii, stanowisk, propozycji itp. od podmiotów (instytucji lub osób), których w
pewien sposób dotkna, bezposrednio lub posrednio, skutki proponowanych przez administracje działan.
Owe skutki moga miec charakter nało onego obowiazku, przyznanego prawa, mo liwosci skorzystania
ze srodków finansowych zaplanowanych w programach publicznych, udziału we wdra aniu działan
administracji. Plany tych działan moga byc zawarte w projektach aktów prawnych, programach
publicznych czy bud etach jednostek publicznych.
Konsultacje sa tak e wymiana informacji z opinia publiczna, dyskusja, dzieleniem sie wiedza, a
nawet (do pewnego stopnia) władza. Dla podmiotów społecznych konsultacja stwarza mo liwosc
uzyskania wpływu na tresc rozwiazan, a dla administracji szereg mo liwosci ulepszenia jej działan.
Konsultacje ze społeczenstwem sa zatem jednym z najistotniejszych srodków osiagania celów w
polityce. Proces konsultacji społecznych nie jest jednak zarezerwowany dla administracji publicznej.
Współczesnie coraz czesciej procesy konsultacyjne sa prowadzone przez inne podmioty, których skutki
działan maja charakter publiczny (na przykład partie polityczne, srodowiska biznesu, organizacje
pozarzadowe). W takim przypadku proponowane tu metody wymagaja odpowiedniej adaptacji (bo
zmienia sie kontekst prawny).
24
Podstawowa cecha rzeczywistych konsultacji społecznych jest to, e uzyskanie opinii od
okreslonych podmiotów jest swiadomym celem organu administracji, który decyduje sie na
przeprowadzenie konsultacji. W zwiazku z tym zamiar ten powinien byc tak wyra ony przez
zwracajacego sie o opinie, aby było jasne, e przekazany dokument nie słu y jedynie poinformowaniu
oraz e nie jest zaproszeniem do negocjacji i tym samym do współdecydowania. Konsultacja zawiera w
sobie wysłuchanie, dzielenie sie wiedza i informacja, dialog, debate i analize problemów dokonana
przez jej uczestników.
Konsultacje to cos wiecej ni dostep do informacji i cos wiecej ni rozesłanie dokumentu do kilku
wybranych partnerów z ukryta nadzieja, e nie zgłosza uwag. Celem konsultacji społecznych jest
dotarcie do mo liwe szerokiego audytorium i chec zapoznania sie z jego opinia, aby poprawic jakosc
przygotowywanych rozwiazan, nawet jesli miałoby to oznaczac ich zaniechanie. Z drugiej strony nale y
wyraznie powiedziec, e konsultacje to nie negocjacje — ostateczna decyzja spoczywa w rekach
administracji publicznej.
Konsultacje moga byc wymagane przez prawo, a ich nieprzeprowadzenie jest wtedy opatrzone
sankcja za nieprawidłowy przebieg procesu legislacyjnego. Dotyczy to tak e elementów procedury
konsultacji, na przykład kregu podmiotów konsultowanych, czasu na konsultacje, terminu jej
rozpoczecia i zakonczenia.
Szczególne znaczenie konsultacje moga miec w przygotowywaniu i wdra aniu du ych, zło onych,
wieloletnich i oddziałujacych na liczne kregi społeczne programów publicznych — polityki rozwoju,
polityki społecznej, bezpieczenstwa publicznego itp.
Zasadnicza cecha konsultacji, która pozwala je odró nic od innych form komunikacji, jest to, e
odpowiedzialnosc za kształt i tresc dokumentu poddanego konsultacji spoczywa na autorze dokumentu
(instytucji), a uwzglednienie przekazanych mu opinii nie jest jego obowiazkiem, a jedynie prawem — o
ile uzna to za wskazane i cenne dla merytorycznej zawartosci dokumentu badz jego społecznej
akceptacji. Nieuwzglednienie uwag mo e byc oczywiscie elementem oceny intencji autora dokumentu
przez partnerów społecznych oraz opinie publiczna. Pozwala im na podejmowanie działan majacych na
celu zmiane tresci dokumentu w ramach innych procedur prawnych, administracyjnych, legislacyjnych
czy sadowych, ale nie mo e byc przedmiotem zarzutu braku wysłuchania, o ile partnerom społecznym
realnie dano taka mo liwosc.
Konsultacje to zatem cos wiecej ni informowanie. Pamietac jednak trzeba, e konsultacje nie
oznaczaja współdecydowania. Współdecydowanie bowiem to podejmowanie wspólnej, kompromisowej
decyzji, za obustronna lub wielostronna zgoda. Podstawowa zasada współdecydowania jest wiec
zasada konsensusu (jednomyslnosci). Mo e byc ona bezwzgledna — gdy wszyscy uczestnicy
dochodza do zgody — lub wzgledna — gdy mniejszosc uczestników nie popiera rozwiazania, ale i nie
sprzeciwia sie mu, wstrzymujac sie od głosu lub ogłaszajac brak zainteresowania sprawa. Bez takiej
zgody czy wspólnej decyzji nie jest mo liwe skuteczne kontynuowanie działan lub staja sie one
jednostronne albo nawet niezgodne z procedurami prawnymi. Natomiast prowadzenie nawet bardzo
szerokich konsultacji nie uniemo liwia, zwłaszcza w sensie prawno-proceduralnym, podejmowania
dalszych działan przez jednostke, która przeprowadza konsultacje.
„Drabina partycypacji społecznej”
Od władzy autorytarnej do władzy zatwierdzajacej
Aby odró nic konsultacje od innych form uczestnictwa w podejmowaniu decyzji, proponuje sie
najczesciej „drabine partycypacji”, która obejmuje nastepujace „szczeble” społecznego zaanga owania
(od całkowitego braku partycypacji, poprzez informowanie, konsultacje a po ró ne formy
współdecydowania). Władze publiczne:
1) decyduja całkowicie jednostronnie i samodzielnie, nie informujac opinii publicznej;
2) decyduja całkowicie jednostronnie i samodzielnie, ale informuja opinie o podjetych decyzjach po ich
podjeciu;
3) decyduja całkowicie jednostronnie i samodzielnie, ale oprócz informowania opinii społecznej o
podejmowanych decyzjach po ich podjeciu szeroko uzasadniaja te decyzje, nakłaniajac do ich
akceptacji;
25
4) przed podjeciem decyzji informuja o swych planach i przyjmuja do wiadomosci pojawiajace sie
opinie społeczne, wykorzystujac je w mniejszym lub wiekszym stopniu do zmiany tresci decyzji;
5) przed podjeciem decyzji zasiegaja aktywnie opinii poszczególnych obywateli (wybranych liderów,
ekspertów), korzystaja z wysłuchan publicznych, sonda y telefonicznych, badan opinii publicznej;
6) przed podjeciem decyzji aktywnie zasiegaja opinii, przeprowadzajac konsultacje społeczne z
ró nymi grupami społecznymi i ich reprezentacjami (organizacjami) na podstawie wymogów prawa
lub politycznej woli;
7) przed podjeciem decyzji zasiegaja opinii w ramach ustawowo powołanych przez panstwo
publicznych instytucji konsultacyjnych i opiniodawczych, których wysłuchanie ma charakter
obowiazkowy;
8) przed podjeciem decyzji współpracuja z partnerami społecznymi (negocjacje, wspólne planowanie,
osiaganie konsensusu) i wraz z nimi podejmuja kompromisowa, wspólna decyzje na przykład w
formie porozumienia lub wspólnego programu;
9) przekazuja podejmowanie decyzji grupom lub partnerom społecznym i akceptuja te decyzje,
kontrolujac ewentualnie ich proceduralna legalnosc i poprawnosc oraz zgodnosc tresci decyzji z
obowiazujacym porzadkiem prawnym (na przykład referenda, układy zbiorowe pracy).
Standardy konsultacji społecznych
Mo na przyjac, e efektywne konsultacje społeczne prowadzone przez administracje publiczna
powinny spełniac co najmniej dwa rodzaje standardów:
· Standardy prawne — wypełniac obowiazki zawarte w przepisach prawnych regulujacych
zasady i tryb konsultacji społecznych. Najczesciej chodzi o krag organizacji i instytucji majacych
prawo do konsultacji, rodzaj dokumentów podlegajacych konsultacji, minimalny czas na jej
przeprowadzenie, obowiazki organu konsultujacego wzgledem uprawnionych srodowisk w
trakcie procesu konsultacji oraz po jego zakonczeniu.
· Standardy pozaprawne — odnosza sie do społecznie akceptowanych reguł dobrego
organizowania wszelkiej działalnosci ludzkiej („dobrej roboty”), jakosci i efektywnosci działania
jednostek sektora publicznego („ukierunkowanie na klienta”), etycznych zasad ycia
publicznego (uczciwosc, dotrzymywanie publicznych obietnic) oraz zasad etykiety w
stosunkach miedzyludzkich (umiejetnosc prowadzenia sporu, szanowanie odmiennych opinii
itp.).
Zarówno standardy prawne, jak i pozaprawne oprzec mo na o pewne zasady prowadzenia
konsultacji społecznych. Zasady te moga zostac zapisane w postaci norm prawnych, choc nie jest to
warunek bezwzglednie konieczny. Moga byc elementem porozumienia władz i srodowisk społecznych,
majacego charakter polityczny, a nie prawny, moga wynikac z jednostronnej deklaracji władz itp. Zale y
to od tradycji ycia publicznego danego kraju, roli i charakteru prawa w systemie politycznym, potrzeb
społecznych i władz publicznych. Wa ne jest, aby były przestrzegane i aby stosowano ich ducha, a nie
jedynie litere.
Konsultacje powinny byc proaktywne (wyprzedzajace), a nie reaktywne. Oznacza to, e ich
inicjowanie ma byc integralnym elementem działan nowoczesnej administracji, a nie „akcja ratunkowa”,
gdy rodzi sie napiecie z partnerami społecznymi z powodu ich braku. Zakres i program konsultacji, ich
społeczny zasieg mo e byc tak e przedmiotem konsultacji i negocjacji. Wyeliminuje to sytuacje, w której
pojawia sie zarzuty, e konsultacjom poddano kwestie nieistotne, e czas i sposób przeprowadzenia
były dla partnerów niewygodne czy niejasne, lub e nie zaproszono do debaty istotnych partnerów.
Konsultacje z pewnoscia nie słu a komunikowaniu decyzji ju podjetych.
Zasady efektywnych konsultacji społecznych
Najwa niejsze zasady efektywnych konsultacji społecznych sa nastepujace:
· Dobra wiara — konsultacje powinny byc prowadzone z czystymi intencjami, nie powinny
stanowic formy manipulacji politycznej ani miec charakteru fasadowego. Wszystkie strony
26
powinny przestrzegac uzgodnionych zasad i rzetelnie rozwa ac zgłaszane argumenty.
Pojawiajace sie konflikty czy nieporozumienia powinny byc rozstrzygane zgodnie z ta zasada.
· Zasada poszanowania dobra ogólnospołecznego i interesu ogólnego — prowadzone
konsultacje powinny miec na wzgledzie tak e interesy ogólne, a nie wyłacznie uczestników
konsultacji.
· Legalnosc — strony procesu legislacyjnego, a w szczególnosci administracja publiczna,
przestrzegaja reguł prawnych w zakresie konsultacji i stosuja sie do „ducha” tych przepisów, nie
zas wyłacznie do ich litery.
· Reprezentatywnosc i równosc — wszyscy chetni (nie tylko partnerzy instytucjonalni, ale tak e
pojedynczy obywatele) moga brac udział w konsultacjach na równych prawach, z
uwzglednieniem stopnia swej reprezentatywnosci dla okreslonego rodzaju interesów
społecznych, zró nicowanych uprawnien i funkcji, które wypełniaja w yciu publicznym,
adekwatnosci metod, mo liwosci organizacyjnych i finansowych.
· Rzetelnosc — przedstawiane opinie sa przygotowane rzetelnie i starannie, odzwierciedlaja
prawdziwe poglady srodowisk reprezentowanych przez partnerów społecznych, a ze strony
administracji podejmowane sa działania, które zapewnia najwy szy standard organizacyjny
konsultacji.
· Przejrzystosc, otwartosc — jawnosc konsultacji jest ich podstawowa reguła i dotyczy celu
konsultacji, jej uczestników, zasad, procedur i efektu koncowego.
· Kompleksowosc — konsultacje, w zale nosci od potrzeb i szczebla, powinny miec charakter
ogólnokrajowy, sektorowy, regionalny lub lokalny. Łaczenie ró nych typów konsultacji mo e byc
uzasadnione, wymaga jednak odpowiedniego dostosowania zasad i technik konsultacji.
· Dokumentowanie — poszczególne kroki, poglady, spotkania majace miejsce w trakcie
konsultacji sa dokumentowane, a zainteresowani uczestnicy konsultacji moga sie do tych
dokumentów odwoływac i wnioskowac o ich korekte zgodnie ze stanem faktycznym.
· Ciagłosc i sprze enie zwrotne — proces konsultacji ma charakter ciagły, planowy i zmierza
do osiagniecia zadeklarowanego celu, nie jest zas organizowany ad hoc, pod wpływem adan
(„wymuszanie konsultacji”) czy narastajacych napiec społecznych, nie wystepuja w nim okresy
zastoju, a nastepnie gwałtownej i spóznionej aktywnosci. Uczestnicy konsultacji maja prawo
spodziewac sie publicznej reakcji na zgłaszane opinie, zarówno w trakcie debaty, jak i w czasie
jej podsumowania.
· Koordynacja — proces konsultacji ma koordynatora, którym jest osoba pełniaca istotna
politycznie funkcje w jednostce publicznej (minister, wiceminister, burmistrz, prezydent miasta,
starosta, marszałek itp.), przy pełnym zaanga owaniu podległej mu administracji.
Jednoczesnie nale y pamietac o wartosci dodanej ka dych konsultacji — powinny one przynosic
doswiadczenia, które umo liwia udoskonalenie standardów konsultacji wa nych przedsiewziec
publicznych.
Administracja publiczna przestrzegajaca tych zasad ma prawo oczekiwac od partnerów
społecznych dwóch rzeczy: uznania faktu posiadania przez administracje publiczna legitymizacji
demokratycznej oraz wziecia przez partnerów odpowiedzialnosci za przedstawione opinie. Partnerzy
społeczni powinni czuc, e administracja traktuje ich zaanga owanie serio, a konsultacje priorytetowo.
Niewłasciwa jest sytuacja, kiedy urzednicy daja odczuc partnerom lekcewa enie, brak zainteresowania
czy nawet wrogosc. Zasad ta dotyczy zreszta obu stron. Uczestnicy procesu powinni posiadac jasny dla
siebie nawzajem oraz dla opinii publicznej mandat do zabierania głosu.
Kilka przestróg — o czym powinny pamietac strony konsultacji w demokratycznym
panstwie prawa
Stosowanie reguł administracji partycypacyjnej nie eliminuje zasad, w tym prawnych, jakie
obowiazuja funkcjonariuszy administracji publicznej w kontaktach z przedstawicielami organizacji
reprezentujacych interesy zewnetrzne. Sa to nastepujace zasady i obowiazki:
27
· bezstronnosc — zakaz kierowania sie interesem grupowym i stronniczosci przy wykonywaniu
obowiazków słu bowych,
· ochrona interesów panstwa oraz praw obywatela,
· przestrzeganie przepisów prawa,
· dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej.
Partnerzy społeczni powinni miec swiadomosc tych obowiazków funkcjonariuszy i nie stwarzac
sytuacji zachecajacych do łamania owych zasad, gdy słu a one interesom wszystkich obywateli i
gwarantuja poszanowanie reguł panstwa praworzadnego, demokratycznego i obywatelskiego. W trakcie
konsultacji mo emy miec bowiem do czynienia z aktywnoscia lobbingowa. Celem lobbingu jest
uzyskanie po adanych przez partnerów społecznych rozwiazan i decyzji organów panstwa.
Dopuszczajac w demokratycznym panstwie te forme artykulacji interesów administracja publiczna musi
zagwarantowac, aby nie naruszała ona zasad prawa, jawnosci podejmowania decyzji oraz równego
traktowania wszystkich podmiotów.
Ze wzgledu na sprawnosc prowadzenia konsultacji i ich efektywnosc administracji zale y na
sprawnym zorganizowaniu sie partnerów społecznych. Chodzi o wiarygodne, w miare spójne i
reprezentatywne dla okreslonych kategorii interesów społecznych podmioty. Takie zorganizowanie sie
partnerów społecznych ułatwia prowadzenie konsultacji w sposób niezakłócajacy sprawnego
funkcjonowania administracji publicznej i czyni go tak e społecznie akceptowanym. Słabe, zle
zorganizowane i niekompetentne organizacje partnerów społecznych to istotny problem. Administracja
publiczna powinna sprzyjac integrowaniu sie i zachecac do tego partnerów społecznych, o ile nie
narusza to naturalnego pluralizmu i nie ma na celu ograniczenia uprawnien obywateli, swobody i
ró norodnosci debaty czy zasady konkurencji. Nie jest tak e uzasadnione koncentrowanie uprawnien
konsultacyjnych w rekach wybranych grup społecznych i zawodowych oraz reprezentujacych je
organizacji.
Zasada konsultacji powinno byc jak najszersze da enie do równoprawnego traktowania partnerów
społecznych tam, gdzie wystepuja oni w podobnych rolach, i w sprawach ogólnospołecznych. Zasade
równego traktowania partnerów społecznych wywodzi sie z konstytucyjnej zasady równosci wobec
prawa. Zasada ta nie oznacza, e wszyscy partnerzy powinni miec jednakowe prawa i byc traktowani
przez władze publiczne w identyczny sposób. Oznacza ona, e jednakowe prawa i obowiazki dotycza
podmiotów nale acych do poszczególnych kategorii partnerów społecznych.
Nale y podkreslic odpowiedzialnosc administracji za ochrone interesów słabiej zorganizowanych
grup społecznych, organizacji społecznych i wspólnot terytorialnych o mniejszych zasobach
organizacyjnych i finansowych.
Niektórzy uczestnicy konsultacji moga wymagac nawet, w interesie zagwarantowania równosci i
rzeczywistej otwartosci debaty, wsparcia organizacyjnego i finansowego ze srodków publicznych (na
przykład udostepnienia sali, dofinansowania kosztów zwiazanych z uczestnictwem w spotkaniach,
panelach, debatach itp.).
28
V. Po co konsultowac?
Co mo na zyskac, organizujac konsultacje społeczne?
Cele i powody, dla których strony anga uja sie w proces konsultacji, moga miec ró na nature. Mo na je
podzielic na nastepujace:
· cele bezposrednie — wyra ane wprost i powiazane z przedmiotem konsultacji;
· cele posrednie — czesto niewyra ane wprost, ale ciagle powiazane z przedmiotem konsultacji;
· powody powiazane z kontekstem — niezwiazane wyłacznie z przedmiotem konsultacji, ale z
samym procesem konsultacji.
Bezposrednie cele konsultacji po stronie organizatora:
· badanie potrzeb i oczekiwan u ytkowników usług (lub potencjalnych u ytkowników);
· okreslanie priorytetów i wskazywanie preferencji dotyczacych konkretnych przedsiewziec;
· ocena aktualnie dostarczanych usług, recenzja publiczna, ewaluacja;
· okreslanie polityk, planów i strategii, programów.
Posrednie cele konsultacji po stronie organizatora:
· rozstrzygniecie sporu przez samych zainteresowanych;
· próba unikniecia lub przerzucenia odpowiedzialnosci za trudne decyzje;
· ubezpieczenie sie na wypadek przyszłych ataków i krytyki;
· koniecznosc przestrzegania zapisanych w prawie procedur konsultacyjnych;
· edukowanie opinii publicznej o działaniach administracji.
Powody zwiazane z kontekstem po stronie organizatora:
· wiara w wartosc konsultacji jako takich;
· chec zbudowania konsensusu;
· chec swoistego „uwłaszczenia” proponowanych rozwiazan;
· budowanie społecznego poparcia dla proponowanych rozwiazan.
Efektywne konsultacje, poza praktycznym wkładem do tresci proponowanych przez administracje
rozwiazan, moga tak e dac nastepujace rezultaty o istotnym znaczeniu społeczno-politycznym:
· wzrost wzajemnego zaufania i zrozumienia w relacjach panstwo–obywatel i poczucia
podmiotowosci obywatela w panstwie;
· unikanie, rozwiazywanie lub łagodzenie konfliktów społecznych spowodowanych wdra aniem
niepopularnych, choc koniecznych decyzji czy zmian;
· wieksze prawdopodobienstwo udanych i efektywnych programów publicznych;
· wieksza swiadomosc zło onosci problemów, przed jakimi staja współczesne rzady, co
przeciwdziałac mo e populizmowi i wierze w proste rozwiazania;
· promowanie tolerancji i zrozumienia dla innych pogladów i stanowisk w yciu społecznym, a
tak e wzajemnego zrozumienia uwarunkowan i potrzeb sektora publicznego i społeczenstwa
obywatelskiego;
· stworzenie kanału przepływu wiedzy społecznej, czesto niedostepnej w inny sposób.
Anga owanie partnerów społecznych pozwala na wyrobienie w nich tak e poczucia
„współwłasnosci” i współodpowiedzialnosci za rozwiazanie problemów, które podejmuje administracja.
Optymalnym efektem konsultacji mo e byc osiagniecie konsensusu wokół proponowanych rozwiazan.
Konsultacje zatem nie zawsze prowadza do porozumienia, ale przynajmniej powinny prowadzic do
lepszego zrozumienia intencji stron.
„Miekka” forma konsultacji jest taka, która konczy sie w momencie uzyskania opinii. Forma bardziej
wia aca bedzie miała miejsce, gdy administracja na mocy prawa lub samozobowiazania przedstawi w
29
postaci publicznego dokumentu oficjalne, urzedowe odniesienie sie do zgłoszonych uwag. Taki
dokument zawiera przede wszystkim uzasadnienie przyjecia badz odrzucenia zgłoszonych opinii.
Przekazane informacje powinny byc wnikliwie analizowane w celu weryfikacji zało en dokumentu.
W szczególnosci przekazane w toku konsultacji opinie moga zwrócic uwage na:
· aktualnosc i prawdziwosc danych, na podstawie których projektuje sie działania,
· kwestie, czy wymagajacy interwencji publicznej problem został precyzyjnie i głeboko zbadany,
czy kontrargumentem dla zmiany prawa nie jest jego stabilnosc, proporcjonalnosc
proponowanych zmian w stosunku do wystepujacych problemów,
· kwestie, czy wprowadzenie regulacji stanowi najwłasciwsza forme interwencji publicznej, czy
mo liwe jest zastosowanie innych instrumentów jak np. edukacja, informacja, standaryzacja,
działania organizatorskie administracji, porozumienia administracyjne, interpretacje i
orzecznictwo itp.,
· identyfikowanie opinii i preferencji grup społecznych i partnerów społecznych
· wszelkie za i przeciw wobec przedstawianych propozycji,
· stopien poparcia lub brak poparcia dla propozycji,
· nieprzewidziane przez autorów dokumentów skutki uboczne proponowanych rozwiazan dla
ycia społecznego i gospodarczego,
· alternatywne, bardziej praktyczne i tansze sposoby rozwiazania problemu,
· bardziej praktyczne sposoby wprowadzenia w ycie okreslonych rozwiazan,
· opinie grup, które beda zaanga owane w proces wdra ania propozycji (tzw. praktyczny punkt
widzenia),
· najlepszy moment wprowadzenia danego rozwiazania w ycie,
· istotne dla okreslonych grup społecznych interesy, które powinny byc ponownie rozwa one,
koszty ekonomiczne, społeczne czy ekologiczne proponowanych rozwiazan,
· mo liwosci znalezienia rozwiazan, które pogodza rozbie ne interesy ró nych grup społecznych,
administracji, wymogi prawne i finansowe,
· praktyczne sposoby monitorowania i oceny proponowanych rozwiazan.
Konsultacje moga zatem:
· przyczyniac sie do współtworzenia efektywnych rozwiazan; wskazuje to na koniecznosc
anga owania partnerów o znaczacym potencjale informacyjnym i eksperckim,
· umo liwiac wykorzystanie współpracy z partnerami społecznymi do planowania efektywnych
procedur wdra ania programów publicznych oraz monitorowania realizacji jego działan, ich
korekty, jak równie oceny przebiegu zjawisk społeczno-ekonomicznych,
· byc cennym narzedziem edukowania i informowania społeczenstwa o polityce władz
publicznych.
Co powstrzymuje administracje od prowadzenia konsultacji społecznych?
Istnieje szereg oporów i ograniczen, które zgłaszane sa przez administracje w stosunku do
procedur konsultacyjnych. Czasem stanowia one rodzaj wykretu, czasem jednak trafnie wskazuja na
mo liwe komplikacje i ograniczenia zwiazane z tym procesem. Wymienimy je tu nie dlatego, eby
zniechecac do konsultacji, ale raczej eby przypomniec o nich tym, którzy organizuja proces konsultacji,
aby starali sie ograniczyc ich wpływ. Najczesciej podawanymi powodami niecheci do konsultacji sa:
30
Problem reprezentatywnosci — chodzi w istocie o jej rzekomy brak. Oczywiscie nie ma metody, eby
w konsultacje właczyc wszystkich obywateli i instytucje. Problem ma tym wieksze znaczenie, im bardziej
w konsultacjach korzysta sie wyłacznie z tradycyjnych (by nie powiedziec przestarzałych) metod
zapraszania do konsultacji (tylko wybrana nieliczna grupa instytucji i organizacji). Ten model nie
powinien byc traktowany jako jedyny. To własnie jego stosowanie powoduje, e dostep do konsultacji
jest dobrem „rzadkim”. Obecnie istnieje szereg metod (szczególnie w dobie zaawansowanej
technologii), aby dac mo liwosc wypowiedzi wszystkim tym, którzy sa zainteresowani. Warto jednak
jeszcze raz przypomniec (tym razem organizatorom), e konsultacje nie sa tym samym, co negocjacje.
Kwestia reprezentatywnosci ma bardziej charakter problemu metodologicznego, ni politycznego.
Własnie problem reprezentatywnosci jest bodaj najczesciej podnoszona trudnoscia w stosunkach z
organizacjami pozarzadowymi. Trzeba wyraznie stwierdzic, e czesto spotykana praktyka ze strony
administracji — niechec do rozmowy z wieloma partnerami i swoiste wymuszanie federalizacji — jest
naganna. To prawda, e ułatwia to prace administracji, ale nie mo na z tego czynic warunku do
rozmowy. Oczywiste te jest, e organizacje moga miec skrajnie ró ne poglady na temat przedmiotu
konsultacji i wtedy nikłe sa szanse, eby przyjeły wspólne stanowisko — istnieje zatem zadanie
wywa enia racji i pogladów pojawiajacych sie w konsultacjach. To trudne zadanie, ale, co do zasady,
nale y ono do organizatora konsultacji, a nie do partnerów społecznych, jakimi sa na przykład
organizacje pozarzadowe (choc rzecz jasna i one moga podejmowac takie próby).
Brak czasu — argument czasem zasadny, ale warto pamietac, ile czasu mo na stracic przez
zaniechanie konsultacji. Problem braku czasu jest jednym z najczestszych w praktyce konsultacji. Co
prawda poszczególne grupy, na przykład zwiazki zawodowe, maja zagwarantowany czas na wyra enie
opinii, jednak w wielu innych przypadkach czas ten jest wrecz smiesznie krótki (na przykład 12 godzin
lub mniej!). W istocie trudno w takiej sytuacji w ogóle mówic o konsultacjach. Z punktu widzenia
konsultowanych czasem rozsadniej jest odmówic uczestnictwa w tego rodzaju procederze ni tworzyc
pozory. Na marginesie warto wspomniec, e na przykład w Wielkiej Brytanii minimalny czas
przeznaczany na konsultacje to 12 tygodni. Polski system polityczny, a szczególnie rzad, przecia ony
jest pracami legislacyjnymi — przygotowywane w szybkim tempie akty prawne traca na jakosci.
Argument braku czasu jest jednak tak e pochodna złego planowania pracy administracji. Gdyby
konsultacje stały sie zasada, a nie wyjatkiem, zapewne byłyby wpisywane w harmonogram prac
administracji.
Konsultacje sa drogie — to prawda, e niektóre metody moga byc dosc kosztowne (na przykład
badania opinii publicznej). Istnieje jednak wiele metod tanich (godziny otwarte, badania ró nego rodzaju
istniejacych dokumentów, na przykład skarg, wreszcie zasiegniecie opinii własnego personelu). Zawsze
jednak koszty konsultacji warto porównac z wartoscia przedsiewziec, które podlegaja konsultacji.
Porównanie to jest szczególnie wyraziste w przypadku NPR, gdy mowa jest o kwotach liczonych w
setkach miliardów złotych.
Problem autoselekcji uczestników debaty — jest on szczególnie istotny w sytuacji pogłebiajacej sie
apatii obywateli wobec spraw publicznych. W tej sytuacji głos zabieraja zorganizowane grupy interesu.
Tworza one pozory debaty publicznej, w istocie ja zawłaszczajac. O słu bie zdrowia wypowiadaja sie
głównie lekarze, a nie podopieczni, o szkole nauczyciele, a nie uczniowie i ich rodzice, interesów
bezrobotnych maja bronic ludzie zatrudnieni i zrzeszeni w zwiazkach zawodowych itd. Własnie ten
proceder jest prawdziwa przyczyna problemu niereprezentatywnosci konsultacji. Trawestujac słynne
powiedzenie, e najlepszym lekarstwem na brak demokracji jest wiecej demokracji, mo na powiedziec,
e lekarstwem na wady konsultacji jest wiecej konsultacji — jednak konsultacji s z e r o k i c h ,
właczajacych te osoby i srodowiska, które dotychczas nie miały szansy na wypowiedz.
„Konsultacje kreuja oczekiwania, którym nie bedzie mo na sprostac” — ludzie maja sporo
zdrowego rozsadku i realizmu. Nie spodziewaja sie, e administracja spełni ka de ich yczenie. Raczej
obawiaja sie tego, e beda zignorowani. Przypomniec te warto, e istnieje szereg technik, których
31
istota nie jest wcale uzyskanie przez organizatora jak najwiekszej liczby „rozrzuconych” postulatów
adresowanych do administracji, ale raczej o ywienie debaty pomiedzy ró nymi srodowiskami —
wzajemne przekonywanie sie, budowanie konsensusu i wspólne poszukiwanie rozwiazan.
Fundamentalne jednak w tej kwestii jest to, jaki jest przedmiot konsultacji i o co własciwie pytamy.
Organizator konsultacji nie musi zmieniac wszystkiego na yczenie uczestników konsultacji. Z drugiej
jednak strony, nie powinien nawet zaczynac konsultacji, jesli nie jest gotów do zmiany niczego. Powraca
tu zasada — złe konsultacje sa gorsze ni adne konsultacje.
„Ludzie nie maja kompetencji do wypowiadania sie w tych sprawach” — po pierwsze, ludzie maja
du o kompetencji w sprawach, które ich dotycza, po drugie, kompetencji tych nabywaja własnie
uczestniczac w dyskusjach nad sprawami publicznymi. Cnota roztropnosci (siegajac do greckich tradycji
demokracji), bedaca podstawowa kwalifikacja polityka, utrwala sie poprzez jej praktykowanie. Trzeba
tworzyc ku temu okazje. Wyjsciowy deficyt kompetencji mo e byc ograniczany i uzupełniany dzieki
niektórym metodom konsultacji. Wreszcie odró nic trzeba brak kompetencji w sensie formalnym od
kompetencji w sensie szerszym — osoby, których dane rozwiazania dotycza, uzyskuja posrednio
kompetencje jako beneficjenci lub „ofiary” zle zaprojektowanych rozwiazan. Z tego punktu widzenia
mo liwosc wypowiadania sie w sprawach, które ich dotycza, powinna miec raczej charakter
uprawnienia, a nie nagrody za kompetencje. Na koniec warto zauwa yc, e problem kompetencji w
udzielaniu odpowiedzi jest własciwie pochodna sposobu, w jaki zadano pytania. Bardzo czesto
przedmiotem konsultacji sa dokumenty napisane technicznym jezykiem — długie, nudne, pozbawione
czytelnej struktury. Nie chce sie ich czytac i dyskutowac nad nimi. Konsultacjom nie towarzysza pytania,
które mogłyby stac sie osia debaty. Sam ezopowy jezyk tych dokumentów staje sie forma szczególnego
ich szyfrowania, jak gdyby w obawie przed dostepem do nich zwykłych obywateli.
„Ludzie nie sa zainteresowani sprawami publicznymi” — to pewne, e w Polsce istotnie pojawia sie
problem osłabionego zainteresowania sprawami publicznymi. Jednak to własnie dobrze prowadzone
konsultacje sa jedna z metod na zmiane tego stanu rzeczy i pokonanie apatii. Warto jednak pamietac,
e ludzie maja swoje zajecia i trzeba starac sie ułatwic im właczenie sie w proces konsultacji. Metody
konsultacji sa bardzo zró nicowane, jesli chodzi o stopien „przyjaznosci” dla zwykłego obywatela. Warto
wybierac te, które raczej zachecaja, ni zniechecaja.
„To, co robimy, odpowiada optymalnie potrzebom i nie ma po co zasiegac w tej sprawie opinii”
— ten rodzaj samozadowolenia jest własnie wynikiem braku zasiegania opinii. W administracji brakuje
strukturalnie wmontowanych mechanizmów „sprze enia zwrotnego” (a te, które istnieja, na przykład
„Ocena skutków regulacji”, sa czesto lekcewa one). Te same instytucje sa odpowiedzialne za
rozpoznanie potrzeb, zaspokojenie ich i raportowanie, czy swoje zadania wykonały dobrze. W
konsekwencji myli sie mo liwosci wykonawcze z rozpoznaniem potrzeb — rozmiary problemów sa
zrównane z mo liwosciami ich zaspokojenia. Przykładów dostarcza tu system pomocy społecznej. Co
gorsza, nie pomagaja w tym przypadku nawet zabiegi legislacyjne. Na przykład obowiazek tworzenia
lokalnych strategii rozwiazywania problemów społecznych — swietna okazja do konsultacji społecznych
— jest na ogół ignorowany lub sprowadzany do czysto proceduralnej rutyny.
Na koniec pojawia sie problem braku umiejetnosci i kultury konsultacji. Ta pochodna wszystkich
powy szych zastrze en ma charakter samospełniajacego sie proroctwa. Nie konsultujemy, bo nie
wiemy, jak to zrobic — nie wiemy jak to zrobic, bo nawet nie próbujemy konsultowac. Có , mamy
nadzieje, e niniejsze opracowanie pomo e zachecic do konsultacji i wska e techniki ich prowadzenia.
32
VI. Z kim konsultowac?
Podmioty konsultacji społecznych — podstawowe kryteria selekcji
Zarówno w przypadku, gdy konsultacje maja charakter adresowany (tylko okreslone instytucje i
srodowiska sa dopuszczone do wyra ania opinii), jak i wtedy, gdy maja charakter otwarty (ka dy, kto
jest zainteresowany przedmiotem konsultacji, mo e sie wypowiedziec), istotne jest uporzadkowanie
poszczególnych uczestników tego procesu. Zrozumienie, kim sa srodowiska i osoby uczestniczace w
konsultacjach, pozwoli ka dej ze stron uniknac wielu rozczarowan i nieporozumien.
W literaturze dotyczacej konsultacji powszechnie przyjmuje sie, e, z jednej strony, ze wzgledu na
koniecznosc realizacji zasady równosci, z drugiej zas ze wzgledu na mo liwosc uzyskania w trakcie
konsultacji wielowymiarowej wiedzy na temat problemu, konsultacjami objeci powinni byc wszyscy
partnerzy społeczni, których problem dotyczy, niezale nie od formy prawnej czy organizacyjnej, i którzy
maja interes prawny i faktyczny, aby móc zabrac głos w dyskusji publicznej.
Najczesciej okresla sie takich uczestników angielskim mianem stakeholders czyli „udziałowców
problemu” lub „interesariuszy”4.
Z punktu widzenia stopnia zainteresowania i znajomosci problemu (T. Goban-Klas, s. 107) mo na
mówic o nastepujacych uczestnikach:
· społeczenstwie — jest to najbardziej ogólna, masowa kategoria społeczna, zainteresowana
sprawami najbardziej ogólnymi i w sposób z reguły powierzchowny,
· publicznosci zainteresowanej — to grupa znajaca problemy ycia publicznego i rozumiejaca
własne interesy w danej dziedzinie,
· publicznosci poinformowanej — która aktywnie uczestniczy w debatach nad zagadnieniami
publicznymi,
· publicznosci elitarnej — która inicjuje i definiuje problemy, które sa tematem debat
publicznych, organizuje te debaty oraz ukierunkowuje ich przebieg.
Urzedy publiczne, projektujac procedury konsultacji powinny brac pod uwage interesy i stanowiska
grup, srodowisk i organizacji:
· bedacych bezposrednimi adresatami projektu regulacji lub programu,
· których interesów i praw dotyczy dany projekt, nawet je eli nie jest bezposrednio do nich
adresowany,
· wystepujacych (na mocy przyznanych im uprawnien lub na podstawie swych celów
statutowych) w obronie pewnych interesów zbiorowych (pracownika, przedsiebiorcy,
mieszkanca wspólnoty lokalnej i regionalnej, podatnika, konsumenta, obywatela, wyborcy,
rodzica itp.).
Partnerzy społeczni powinni miec mo liwosc oceny skutków projektowanych rozwiazan z punktu
widzenia swoich praw, wolnosci i interesów reprezentowanych przez siebie srodowisk. Przedstawiciele
administracji powinni przeanalizowac przedstawione przez nich fakty i argumenty z tego punktu
widzenia.
Dokonujac wyboru partnerów do konsultacji społecznych, poza czynnikiem prawno-organizacyjnym
(typ organizacji — na przykład stowarzyszenie, zwiazek zawodowy, izba gospodarcza itp.) nale y
rozwa yc nastepujace czynniki struktury społecznej, których wziecie pod uwage gwarantuje jak
najpełniejsze spełnienie zasady reprezentatywnosci:
4 Inne klasyfikacje wywodzace sie z dziedziny public relations (S. Black, s. 45–46) mówia z kolei o odbiorcach
działan („audiences”), obszarach oddziaływania („constituencies”), grupach interesu („interest groups”) czy
grupach otoczenia („publics”).
33
· miejsce w strukturze zatrudnienia (przemysł, usługi, w tym publiczne, rolnictwo) oraz wielkosc
prowadzonej działalnosci gospodarczej i społecznej (mała, srednia, lokalna, regionalna,
ogólnokrajowa, ponadnarodowa);
· umiejscowienie geograficzne — dotyczy to zamieszkania, miejsca prowadzenia działalnosci
(np. w stolicy, osrodkach metropolitalnych czy centrach gospodarczo-administracyjnych,
srednich i małych miastach, na wsi), dostepnosci komunikacyjnej itp.;
· wiek i sytuacja społeczno-gospodarcza pewnych kategorii osób — na przykład osoby w
wieku produkcyjnym, przed- lub poprodukcyjnym, młodzie szkolna, studenci, osoby samotne,
rodzice, zatrudnieni na stałe lub czasowo, samozatrudnieni, bezrobotni, emeryci, rencisci,
niepełnosprawni, chorzy itp.;
· wykształcenie — chodzi zarówno o stopien wykształcenia (podstawowe, zawodowe, srednie,
wy sze), jak i jego rodzaj (techniczne, przyrodnicze, humanistyczne);
· płec — w wielu kwestiach dotyczacych na przykład rynku pracy czy usług publicznych (słu ba
zdrowia, edukacja) punkty widzenia moga byc tak e uwarunkowane podziałem na kobiety i
me czyzn;
· to samosc etniczna, kulturowa i religijna — czynniki te moga silnie oddziaływac na wyra ane
poglady; w toku konsultacji nale y dbac o mo liwosc efektywnego wypowiedzenia sie tak e
przez mniejszosci społeczne.
Uwzglednienie tych czynników przyczynia sie do wiekszej efektywnosci konsultacji i wpływa na
sposób ich organizowania.
Instytucje tworzace otoczenie procesu konsultacji
Projektujac konsultacje warto pomyslec nie tylko o tradycyjnych „udziałowcach”, ale o wszystkich
instytucjach istotnych dla kształtu rozwiazan w sferze publicznej. Czesc z nich traktowac trzeba jako
wa ne otoczenie procesu konsultacji, na przykład Sejm i jego komisje, partie i grupy polityczne, media,
instytucje miedzynarodowe. W wielu przypadkach beda one zainteresowane zarówno przebiegiem, jak i
rezultatami konsultacji. Czesc wyników konsultacji mo e byc w istocie skierowana do nich — mimo e
to nie oni byli organizatorami procesu. Jeszcze inna grupe podmiotów stanowia te, które w proces
konsultacji wnosza ekspercki punkt widzenia (uniwersytety, eksperci, instytuty badawcze, think tanks).
Na koniec warto wspomniec, e procesem konsultacji moga byc te zainteresowane po prostu
indywidualne osoby, które ze wzgledu na doswiadczenie yciowe lub zawodowe chca wyrazic swój
poglad. Do tej pory, czesto niesłusznie, były pomijane w tradycyjnym modelu prowadzenia konsultacji.
Wieksza na nie wra liwosc jest szczególnie wskazana w kraju takim jak Polska, gdzie pojecie
konsultacji społecznych i partnerów społecznych było redukowane do zwiazków zawodowych i
organizacji pracodawców.
Srodek sceny — partnerzy społeczni
W Polsce, podobnie jak w innych krajach, toczy sie debata, kogo nale y zapraszac do procesu
konsultacji. Jak rozumiec pojecie partnerów społecznych? Czym ró ni sie dialog społeczny od
obywatelskiego? Dla potrzeb ycia politycznego i ustawodawstwa przyjeło sie u nas raczej pojecie
partnerów społecznych ni interesariuszy, obejmujace zarówno partnerów działajacych w obszarze
stosunków pracy, jak i w innych (na przykład organizacje pozarzadowe czy reprezentacje
samorzadowe). Takie ujecie przyjał na przykład dokument rzadowy „Zasady dialogu społecznego”. W
duchu tego dokumentu wymienimy te grupy i instytucje, które na ogół zapraszane sa do procesu
konsultacji. Sa to:
· zwiazki zawodowe,
· organizacje pracodawców,
· samorzad gospodarczy,
34
· społeczno-zawodowe organizacje rolników,
· Koscioły i zwiazki wyznaniowe,
· organizacje pozarzadowe — stowarzyszenia i fundacje5.
Zwiazki zawodowe — wpływaja na ustalanie polityki społeczno-gospodarczej, w szczególnosci w
ramach Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych, działaja na rzecz ochrony praw
pracowniczych, negocjuja warunki pracy i wynagrodzen. Poprzez ustawowo okreslony tryb konsultacji
oddziałuja na kształt ustawodawstwa zwiazanego z polityka społeczna. Pomimo obserwowanego
„kryzysu członkostwa” zwiazki zawodowe w Polsce to nadal najliczniejsze organizacje społeczne. Do
najwa niejszych zwiazków zasiadajacych w Komisji Trójstronnej i wojewódzkich komisjach dialogu
społecznego nale a: NSZZ „Solidarnosc”, Ogólnopolskie Porozumienie Zwiazków Zawodowych i Forum
Zwiazków Zawodowych.
Organizacje pracodawców — wpływaja na ustalanie polityki społeczno-gospodarczej, w szczególnosci
w ramach Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i poprzez ustawowo okreslony tryb
konsultacji społecznych. Działaja na rzecz ochrony interesów pracodawców. Do najwa niejszych
nale a: Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych „Lewiatan”, Konfederacja Pracodawców
Polskich, Bussines Centre Club, Zwiazek Rzemiosła Polskiego.
Samorzad gospodarczy — współpracuje z administracja na rzecz tworzenia warunków rozwoju
gospodarczego. Ogólnokrajowymi strukturami samorzadu (w tym spółdzielczego) sa: Krajowa Izba
Gospodarcza, Naczelne Zrzeszenie Handlu i Usług, Krajowa Rada Spółdzielcza. Wpływ tych struktur
dotyczy głównie warunków prowadzenia działalnosci gospodarczej. Organizacje pracodawców oraz
samorzadu gospodarczego wspólnie tworza Rade Przedsiebiorczosci6.
Społeczno-zawodowe organizacje rolników — wywieraja istotny wpływ na kształt polityki rolnej
panstwa i jego polityki wobec obszarów wiejskich. Najwa niejsze to: Krajowy Zwiazek Rolników, Kółek i
Organizacji Rolniczych, Zwiazek Zawodowy Rolnictwa „Samoobrona”, NSZZ Rolników Indywidualnych
„Solidarnosc”, Federacja Zwiazków Producentów Rolnych, Krajowa Rada Izb Rolniczych, Federacja
Zwiazków Pracodawców — Dzier awców i Włascicieli Rolnych, Zwiazek Zawodowy Pracowników
Rolnych w RP i Zwiazek Zawodowy Rolników „Ojczyzna”. Zaliczyc do tej grupy mo na tak e grupy
producenckie producentów rolnych.
Koscioły i zwiazki wyznaniowe — zabiegaja o realizacje interesów obywateli wynikajacych z ich
to samosci wyznaniowej oraz interesów prawnych i ekonomicznych organizacji wyznaniowych. Do
najwa niejszych podmiotów nale a Kosciół rzymskokatolicki, w imieniu którego wypowiada sie oficjalnie
Konferencja Episkopatu Polski, i Polska Rada Ekumeniczna, skupiajaca przedstawicieli
chrzescijanskich kosciołów niekatolickich.
Organizacje pozarzadowe — współuczestnicza w wypracowywaniu i realizacji programów
inicjowanych przez nie same oraz przez władze, działaja na rzecz interesów społecznych i wartosci w
yciu społecznym, na przykład praw człowieka, czystego srodowiska, praw ludzi wykluczonych. Ze
wzgledu na wielosc zagadnien, którymi sie zajmuja, mnogosc form prawnych (fundacje, stowarzyszenia
i inne) proces budowania ogólnopolskich struktur reprezentacji nie jest w Polsce zakonczony.
Wa nymi partnerami moga byc tak e organizacje, które nie sa typowymi organizacjami
społecznymi, poniewa zrzeszaja osoby prawne (jednostki samorzadu terytorialnego), maja charakter
przymusowy (członkostwo) albo te pełnia funkcje quasi-administracji (samorzady zawodowe).
Struktury reprezentujace interesy samorzadowe (przyjmuja forme stowarzyszenia lub fundacji)
to: Unia Metropolii Polskich, Unia Miasteczek Polskich, Zwiazek Miast Polskich, Zwiazek Gmin
5 Co do fundacji, to zdania sa podzielone, czy nale y je traktowac jako tradycyjne organizacji społeczne,
poniewa nie opieraja sie na członkostwie, ale na majatku.
6 W skład Rady Przedsiebiorczosci wchodza: Amerykanska Izba Handlowa w Polsce, Business Centre Club,
Izba Przemysłowo-Handlowa Inwestorów Zagranicznych, Konfederacja Pracodawców Polskich „Lewiatan”,
Krajowa Izba Gospodarcza, Naczelna Rada Zrzeszen Handlu i Usług, Polska Konfederacja Pracodawców
Prywatnych, Polska Rada Biznesu, Polsko-Niemiecka Izba Przemysłowo-Handlowa, Stowarzyszenie
Mened erów w Polsce, Zwiazek Rzemiosła Polskiego.
35
Wiejskich RP, Zwiazek Powiatów Polskich, Konwent Marszałków, Federacja Zwiazku Gmin i Powiatów
RP.
Samorzady zawodowe wykonujace istotna czesc zadan publicznych w ramach m.in. działan na
rzecz bezpieczenstwa i porzadku publicznego, obrotu prawnego, zdrowia publicznego itp. W Polsce
mamy 14 zawodów, których przedstawiciele musza sie zrzeszac w samorzadach. Samorzady te pełnia
zarówno role zdecentralizowanej administracji, jak i reprezentacji tych grup zawodowych. Do
najwa niejszych i majacych długie tradycje nale a: Naczelna Izba Lekarska, Naczelna Izba Adwokacka,
Krajowa Rada Radców Prawnych.
Aktorzy i ich role
Ka de z tych srodowisk mo na scharakteryzowac ze wzgledu na istotne role, jakie pełni w
konsultacjach. Wymienimy tu niektóre:
Kryterium sektorowe:
· sektor publiczny
· sektor komercyjny
· sektor pozarzadowy
· osoby indywidualne i srodowiska nieformalne
Poziom reprezentatywnosci lub legitymizacji
· liczba członków
· historia działan
· obszar zainteresowan lub grupa, na rzecz której działaja
· wewnetrzna spójnosc — siła mandatu osób wypowiadajacych sie w imieniu instytucji
· mo liwosc skutecznego wprowadzenia w ycie podjetych zobowiazan
Zasoby, jakimi dysponuje
· poziom wiedzy o danym zagadnieniu
· zaplecze eksperckie i badawcze
· przygotowanie personelu
· pozycja w stosunku do innych instytucji
· format, autorytet osób reprezentujacych instytucje
Kompetencje polityczne
· umiejetnosc budowania szerszych koalicji
· mo liwosc mobilizowania opinii publicznej oraz dostep do mediów
· umiejetnosc syntetyzowania opinii płynacych od grupy, która reprezentuje
· zdolnosc do prowadzenia działan strategicznych — wyznaczania celów i konsekwentnej ich
realizacji (etapowania pracy, organizowania zasobów)
· reputacja, wiarygodnosc
Charakterystyka członkostwa
· profil geograficzny
· liczebnosc (w stosunku do liczby potencjalnych członków)
· charakterystyka społeczna członków
36
Aspekty uczestnictwa w procesie konsultacji
· motywacja do uczestnictwa
· bezposrednie interesy, doswiadczanie bezposrednich skutków rozwiazan
· potencjalne konflikty interesów
· kontekst polityczny — pozycja w stosunku do srodowisk politycznych, bezposrednie polityczne
interesy
Partnerzy publiczni
Trzeba jednak pamietac, e obok podmiotów społecznych i osób indywidualnych w konsultacjach
moga, a czesto wrecz musza, uczestniczyc tak e podmioty publiczne. W polskim systemie prawnym
zgodnie z ustawa o finansach publicznych beda to nastepujace typy instytucji:
· organa władzy publicznej, w tym zwłaszcza administracji rzadowej (ministerstwa, urzedy
centralne i terenowe), jednostki samorzadu terytorialnego i ich organy oraz zwiazki, w
niektórych przypadkach tak e organa kontroli panstwowej i ochrony prawa, sady i trybunały;
· jednostki bud etowe, zakłady bud etowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek bud etowych;
· fundusze celowe: Zakład Ubezpieczen Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego, Narodowy Fundusz Zdrowia;
· panstwowe szkoły wy sze, Polska Akademia Nauk i jej jednostki organizacyjne;
· jednostki badawczo-rozwojowe;
· samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
· panstwowe lub samorzadowe instytucje kultury;
· panstwowe lub samorzadowe osoby prawne utworzone na podstawie odrebnych ustaw w celu
wykonywania zadan publicznych.
Niektóre podmioty publiczne beda przede wszystkim inicjatorami i organizatorami konsultacji —
dotyczy to zwłaszcza ministerstw, urzedów centralnych, jednostek samorzadu terytorialnego, które
inicjuja programy publiczne i społeczne w skali kraju czy w skali lokalnej, choc w niektórych
przypadkach (np. jednostki samorzadu terytorialnego opiniujace programy rzadowe) moga byc
uczestnikami konsultacji na prawach opiniodawcy.
Niektóre podmioty publiczne, na przykład jednostki badawczo-rozwojowe (instytuty badawcze) czy
szkoły wy sze, beda przede wszystkim pełniły role opiniujaca, przy czym ze wzgledu na posiadany
potencjał ekspercki moga wnosic do procesu konsultacji informacje i punkty widzenia oparte o wiedze
naukowa.
37
VII. Jak konsultowac?
Jednym z najwa niejszych aspektów analizy uczestników procesu konsultacji jest ich „pozycja” w
stosunku do przedmiotu konsultacji. Stanowi ona te wskazówke dla doboru metod konsultacyjnych. W
stosunku do ró nych srodowisk stosowac trzeba ró ne techniki i ró ne powinny byc te oczekiwania
wobec opinii, jakie mo na uzyskac. Dla przykładu, w stosunku do osób, które znaja zagadnienie
(personel, eksperci, grupy interesu, osoby bezposrednio zaanga owane w realizacje danego
przedsiewziecia, wzglednie jego adresaci) mo na u ywac metod takich, jak kwestionariusze czy
zaproszenie do pisemnego skomentowania proponowanych rozwiazan. Dla osób niezwiazanych
bezposrednio z wdra aniem lub korzystaniem z danego rozwiazania (szeroko rozumiana opinia
publiczna, srodowiska niezwiazane bezposrednio z konsultowanym zagadnieniem) nale y raczej
stosowac techniki takie, jak: spotkania, dni otwarte, wystawy, grupowe wywiady zogniskowane.
Jak zapraszac do konsultacji?
Trzeba pamietac, e istnieje ró nica miedzy tymi, których nominalnie dotyczy przedmiot konsultacji
(a zatem podmiotami potencjalnymi) a tymi, którzy istotnie przejawiaja zainteresowanie procesem
konsultacji (podmioty realne). Obydwie grupy mo na zdefiniowac nastepujaco:
1. Podmioty potencjalne — sa to wszystkie instytucje, organizacje, społecznosci, a tak e
pojedynczy i niezwiazani formalnymi wiezami organizacyjnymi obywatele, którzy moga miec interes
prawny lub faktyczny w udziale w procesie konsultowania publicznych rozwiazan, a tak e moga wniesc
do tego procesu nowe informacje, dane, oceny czy punkty widzenia.
2. Podmioty realne — te podmioty potencjalne, które sa swiadome pojawiajacych sie problemów
społecznych i przejawiaja rzeczywiste zainteresowanie udziałem w procesie konsultacji, chca aktywnie
w nim uczestniczyc i wywierac wpływ na rozwiazania.
Istota otwartego procesu konsultacji jest takie jego zorganizowanie, aby wszystkie potencjalne
podmioty miały mo liwosc uzyskania informacji o przeprowadzanych konsultacjach i podjecia
swobodnej decyzji o ewentualnym zaanga owaniu sie. Aby tak sie stało, konieczne jest:
· umieszczenie publicznego ogłoszenia o przeprowadzaniu publicznych konsultacji z
wykorzystaniem jednej lub kilku form (na przykład plakaty i obwieszczenia publiczne,
ogłoszenie prasowe, ogłoszenie radiowe, telewizyjne, internetowe, rozesłanie zaproszenia do
instytucji i organizacji na podstawie specjalnie tworzonych baz danych partnerów społecznych
itp.);
· zawarcie w ogłoszeniu szczegółowych informacji, takich jak miejsce (je eli konsultacja ma
forme publicznego spotkania), tryby i formy konsultacji (pisemna tradycyjna, pisemna
elektroniczna, ogólna opinia lub odpowiedzi na zadane pytania), czas i harmonogram
przeprowadzania konsultacji, osoby odpowiedzialne za przeprowadzenie konsultacji, mo liwosc
uzyskania dodatkowych informacji dotyczacych procesu konsultacyjnego;
· dołaczenie do ogłoszenia dokumentów wraz załacznikami, które poddawane sa konsultacjom,
lub poinformowanie, w jaki sposób zostana dostarczone badz w jaki sposób mo na do nich
dotrzec (zwykła poczta, poczta elektroniczna, strona internetowa);
· poinformowanie zainteresowanych, jak ich zaanga owanie zostanie wykorzystane, co stanie sie
z przedło onymi opiniami, to znaczy jak moga wpłynac na tresc dokumentu poddawanego
konsultacjom, oraz w jaki sposób beda sie mogli o tym dowiedziec, czy przewiduje sie kolejna
runde konsultacji itp.
Informowanie to fundament
W ostatnich latach ilosc dostepnych dla obywateli informacji publicznych gwałtownie wzrasta. Owej
zwiekszonej „poda y” informacji nie towarzyszy (przynajmniej w Polsce) szczególny apetyt ze strony
obywateli. Byc mo e dlatego, e ci, którzy staraja sie je uzyskac, maja czesto z tym problem. Bardzo
słabo sa rozwiniete systemy informacji elektronicznej, w tym Biuletyn Informacji Publicznej. Informacje,
38
których przygotowanie wymaga pracy po stronie urzedu, sa prawie niedostepne. Dla przykładu,
uzyskanie od ponad połowy samorzadów terytorialnych w Polsce w trybie ustawy o dostepie do
informacji publicznej wiedzy o tym, czy istnieje w urzedzie program współpracy z organizacjami
pozarzadowymi (obowiazkowy w mysl ustawy o działalnosci po ytku publicznego) okazuje sie zgoła
niewykonalne.
Niejasne i najczesciej rozstrzygane na niekorzysc zainteresowanych sa zasady kwalifikowania
dokumentów jako oficjalnych czy publicznych. Problem nie dotyczy jednak wyłacznie samorzadu.
Bardzo wiele do yczenia pozostawia przejrzystosc procesu przygotowywania dokumentów (w tym
projektów aktów normatywnych) na poziomie rzadu. Pominmy czesty brak synchronizacji miedzy
resortami, pomimo istnienia procedury uzgodnien. Ustalenie intencji stworzenia aktów prawnych,
zało en, harmonogramu, stanu prac, mo liwosc wyra enia opinii w ich sprawie — to wszystko jest na
ogół bardzo trudne lub zgoła niemo liwe. Projekty ustaw po tym, gdy trafia z rzadu do Sejmu, staja sie
nieco bardziej dostepne (głównie dzieki serwisowi www.sejm.gov.pl), ale tu tak e mo liwosc spotkania
sie z posłami i wyra enia opinii jest niewielka. Brakuje procedur, na przykład publicznego wysłuchania,
a dostep do prac komisji sejmowych jest bardzo trudny i nieuregulowany. Komunikowanie sie z posłami
za pomoca poczty elektronicznej ciagle jeszcze nie gwarantuje, e ktokolwiek w ogóle przeczyta nasz
list i zechce na niego odpowiedziec. Reasumujac, ciagle istnieje w Polsce problem dostepu do
informacji publicznej. Wiedza o działaniach i planach administracji w zakresie wa nych dla obywateli
spraw jest bardzo trudno osiagalna.
Dystrybucja informacji
Oczywiscie istnieje istotna ró nica pomiedzy dostepem do informacji a informowaniem. W pierwszej
sytuacji działania administracji maja charakter reaktywny, w drugiej zas aktywny. Poni ej kilka
przykładów narzedzi udostepniania informacji.
Bierne Aktywne
· infolinia w urzedzie
· kiosk z informacjami w formie
wyodrebnionego miejsca lub terminala
komputerowego
· broszury informacyjne dla obywateli
· Biuletyn Informacji Publicznej (z
prawdziwego zdarzenia)
· strona internetowa z mo liwoscia
zadawania pytan, wyszukiwania
dokumentów, transmisji posiedzen,
subskrypcji informacji w formie biuletynów
lub syndykowania informacji (pobierania
informacji, których typ został uprzednio
zdefiniowany przez u ytkownika)
· otwarte spotkania informacyjne, dni
otwarte etc.
· mo liwosc uczestniczenia w charakterze
obserwatorów w posiedzeniach organów
kolegialnych administracji (w tym ró nego
rodzaju komisji)
· konferencje prasowe
· ogłoszenia w prasie
· audycje w mediach
· wydawanie własnego biuletynu
informacyjnego
· otwarte prezentacje lub wystawy projektów
39
Zbieranie informacji
Zapytaj własnych pracowników
Jest to jedna z najprostszych metod zbierania opinii o proponowanych rozwiazaniach. Oczywiscie
nie sa to konsultacje społeczne we własciwym znaczeniu tego słowa, ale nie dyskwalifikuje to tej
metody jako dobrego sposobu na zdobycie danych, szczególnie w pierwszej fazie projektu. Działanie to
opiera sie na dostarczaniu opinii przez tych pracowników urzedu, którzy maja bezposredni kontakt z
osobami i organizacjami zainteresowanymi kwestiami podlegajacymi konsultacjom. Wykorzystujac
normalne procedury obowiazujace w urzedach (notatki, rozmowy, narady), mo na uzyskac wiedze na
temat tego, co budzi niepokój i sprzeciw podmiotów zainteresowanych i co chciałyby one zmienic.
Uzyskane w ten sposób uwagi nie sa reprezentatywne, a pracownicy nie zawsze sa na tyle wyszkoleni,
by dobrze odczytywac poglady i nastroje osób bezposrednio zainteresowanych konsultowanymi
zagadnieniami. Dodatkowo mo e pojawic sie problem polegajacy na tym, e pracownicy nie beda
zainteresowani ujawnianiem krytycznych opinii na temat obszarów, za które sa odpowiedzialni.
Analiza informacji zwrotnych — komentarze, opinie i skargi
Metoda ta polega na zachecaniu potencjalnych partnerów do wyra ania swoich opinii i komentarzy
do przedło onych wczesniej propozycji. Opinie te moga byc wyra ane zarówno w formie pisemnej, jak i
ustnej. Przy zastosowaniu tej metody bardzo istotne jest rozpowszechnienie informacji o mo liwosci
wyra ania tego typu komentarzy oraz wypracowanie sprawnej procedury ich przyjmowania. Do zalet tej
metody mo na zaliczyc bezpłatne otrzymanie opinii zwrotnych (ocen), ukazujacych słabe i mocne
strony przedło onych propozycji, łatwy sposób prowadzenia, oszczednosc czasu i srodków oraz
pokazanie, e urzad jest otwarty na uwagi ze strony społeczenstwa. Niewatpliwa wada jest mała
reprezentatywnosc otrzymanych opinii, a tak e fakt, e na ogół opinie te prawdopodobnie beda sie w
wiekszym sposób odnosic do negatywnych stron obecnych rozwiazan ni do proponowanych zmian
(lista alów).
Dni otwarte, pokazy uliczne, wystawy
Dni otwarte i ró nego rodzaju wystawy moga byc wydarzeniami o charakterze formalnym,
połaczonymi ze specjalistycznymi dyskusjami i prezentacjami. Moga jednak, podobnie jak pokazy
uliczne, przybrac nieco luzniejsza formułe i w ten sposób stac sie doskonałymi okazjami do udzielania
informacji i odpowiadania na pytania osób niezainteresowanych oficjalnymi spotkaniami. Bardzo wa ny
w tym przypadku jest odpowiedni wybór miejsca i czasu tych przedsiewziec, umo liwiajacy udział jak
najszerszej liczbie obywateli, oraz przygotowanie atrakcyjnych materiałów informacyjnych i
promocyjnych. Organizacja tego typu wydarzen nie ma na celu uzyskania konkretnych opinii zwrotnych
na temat zagadnien podlegajacych konsultacjom, lecz przede wszystkim koncentruje sie na wzbudzeniu
zainteresowania społecznego.
Spotkania otwarte
Spotkania otwarte sa skierowane do szerokiego grona osób zainteresowanych, umo liwiaja
uzyskanie szerszej informacji i publiczne wyra enie opinii na temat kwestii podlegajacych konsultacjom
społecznym. Spotkania te sa zazwyczaj organizowane w miejscach publicznych, aby wszyscy
zainteresowani mogli brac w nich udział. Dlatego tak wa na staje sie kwestia dotarcia z informacja o
planowanym spotkaniu do wszystkich potencjalnie zainteresowanych. W niektórych przypadkach, czy to
ze wzgledu na liczbe uczestników, czy te na charakter omawianych zagadnien, warto podzielic
uczestników na mniejsze grupy pracujace albo równolegle nad tym samym zagadnieniem, albo nad
podzielonymi miedzy nie odrebnymi aspektami danego problemu. Małe grupy daja szanse na zmiane
zwykle dosc jednokierunkowego charakteru spotkania na bardziej interaktywne i dwukierunkowe.
Wiecej osób ma te szanse na wyra enie swojej opinii. Mimo otwartego charakteru spotkan nieomal z
zasady nie tworza one reprezentatywnego audytorium. Czesto osoby uczestniczace w takich
spotkaniach maja tendencje do koncentrowania sie na kwestiach lokalnych, bie acych czy wrecz
osobistych. Tak e w srodowisku organizacji pozarzadowych powtarzajacym sie elementem spotkan sa
40
niewiele wnoszace do tematu serie autoprezentacji (zasług lub alów) poszczególnych organizacji.
Reasumujac, spotkania sa wa na, ale dalece niewystarczajaca forma konsultacji.
Warunki udanego spotkania:
· szeroka, publicznie dostepna informacja o spotkaniu;
· zaproszenia wysłane odpowiednio wczesniej, jesli szczególnie nam zale y na czyjejs obecnosci
(co najmniej 10 dni przed data spotkania);
· dostepnosc dla osób niepełnosprawnych;
· czytelny cel spotkania i jego porzadek;
· przestrzeganie harmonogramu;
· dostarczenie odpowiedniej ilosci materiałów informacyjnych;
· sporzadzenie listy uczestników umo liwiajacej pózniejsze skontaktowanie sie z nimi;
· moderowanie spotkania — troska o to, aby jak najwiecej osób mogło sie wypowiedziec i aby
wypowiedzi były zgodne z tematem spotkania;
· rejestrowanie zgłaszanych uwag — sporzadzenie sprawozdania ze spotkania.
Wykorzystanie grup przedstawicielskich
Metoda ta polega na zaproszeniu do konsultacji organizacji bran owych i wyspecjalizowanych
organizacji pozarzadowych, reprezentujacych poszczególne srodowiska. Ich wiedza i doswiadczenie,
czesto o charakterze eksperckim, sprawiaja, e przedstawiane przez nich opinie sa zazwyczaj bardzo
wartosciowe. Istotna jest starannosc w docieraniu do tego typu organizacji, jak równie zgromadzenie
informacji o grupach, które reprezentuja, oraz o zakresie ich działalnosci. Konsultacje moga przybrac
charakter dyskusji, w której udział biora wszystkie organizacje naraz, albo oddzielnie prowadzonych
rozmów dwustronnych. Korzyscia płynaca z zastosowania tej metody jest uzyskanie — i to stosunkowo
tanio i szybko — konkretnych informacji oraz stworzenie platformy do wymiany pogladów na temat
szczegółowych rozwiazan. Trzeba jednak przestrzec przed nadmiernymi oczekiwaniami,
wykraczajacymi poza samo spotkanie. Dobrze przeprowadzone mo e byc zródłem cennych informacji,
ale nie mo na zakładac, e jego uczestnicy samorzutnie gotowi sa na dłu sza mete anga owac sie w
proces, dostarczajac ekspertyz i gotowych rozwiazan. Chcac je uzyskac, organizatorzy konsultacji
powinni pomyslec byc mo e o wsparciu finansowym dla tego rodzaju działan. Warto te przypomniec,
e wiele organizacji mo e byc skoncentrowanych na reprezentowaniu wyłacznie okreslonej grupy
społecznej i dlatego w praktyce trudno którakolwiek z nich traktowac jako reprezentatywna dla
wszystkich zainteresowanych. Nie jest to powód do ignorowania ich opinii, ale postulat takiego
dobierania organizacji, aby tworzyły szeroka panorame punktów widzenia.
Wywiady indywidualne
Metoda ta pozwala na zdobycie szczegółowej wiedzy na temat pogladów, postaw, zachowan i
motywacji wybranych grup osób. W przypadku konsultacji społecznych wywiady moga stanowic jedynie
wstep do pogłebionych badan lub te moga byc wykorzystywane w stosunku do osób wyłaczonych z
głównego nurtu konsultacji. Ich fachowe przeprowadzenie, ze wzgledu na niezbedny do tego czas i
wymagana dokumentacje rozmowy, mo e byc dosc kosztowne i wymaga zaanga owania specjalistów.
Grupy fokusowe
Prowadzenie konsultacji społecznych za pomoca małych grup fokusowych (inna nazwa:
zogniskowane wywiady grupowe), dyskutujacych o wybranych kwestiach, jest przydatne dla uzyskania
pogłebionej wiedzy o pogladach specyficznych grup społecznych i ich potrzebach, trudnych do ustalenia
w tradycyjnych badaniach na próbie reprezentatywnej (np. potrzeby rodziców wychowujacych
niepełnosprawne dzieci). Podobnie jak w przypadku wywiadów, nale y sie liczyc z wiekszymi kosztami i
koniecznoscia znalezienia specjalistów. Grupy fokusowe stanowia dobre uzupełnienie innych metod i sa
szczególnie przydatne w fazie projektowania wiekszych przedsiewziec konsultacyjnych.
41
Badania na próbie reprezentatywnej
Dzieki badaniom ilosciowym instytucja prowadzaca konsultacje uzyskuje konkretne dane
statystyczne. Metoda ta pozwala bowiem na poznanie pogladów reprezentatywnej grupy obywateli.
Umo liwia tak e porównywanie wyników uzyskiwanych w regularnych odcinkach czasu. Badania na
próbie reprezentatywnej moga byc prowadzone ró nymi technikami (pocztowymi, wywiadu
bezposredniego, badania telefonicznego etc.). Moga to byc badania poswiecone wyłacznie
zagadnieniom jednego zleceniodawcy lub te (taniej) mo na właczyc nasz blok pytan do regularnie
powtarzanych badan omnibusowych. Zaprojektowanie badania i jego realizacja wymaga w ka dym
wypadku nadzoru metodologicznego ze strony specjalisty (osoba taka mo e byc pracownikiem urzedu
lub firmy zewnetrznej). Jest to szczególnie wa ne, wziawszy pod uwage wysokie koszty, jakie na ogół
zwiazane sa z zastosowaniem tej metody.
Konsultacje pisemne
Metoda ta polega przede wszystkim na przygotowaniu dokumentu konsultacyjnego. W tym miejscu
nale y jednak podkreslic, e w przypadku tego typu konsultacji rola zainteresowanych partnerów
społecznych jest przygotowanie pisemnych odpowiedzi na otrzymany wczesniej dokument. Powinien on
zawierac zaproszenie do konsultacji, przedstawienie przedmiotu konsultacji — na ogół w formie pytan
— oraz szczegółowa informacje o tym, jakie sa zasady uczestnictwa w procesie (kto, do kiedy i gdzie
mo e zgłaszac uwagi etc.). Dokument konsultacyjny powinien te zawierac metryczke charakteryzujaca
istotne cechy podmiotu zgłaszajacego opinie (typ instytucji, region etc.) — oczywiscie metryczka
powinna tak e zawierac mo liwosc podania nazwy instytucji lub nazwiska i imienia osoby. Jesli czescia
opinii jest pytanie, rzecz jasna konieczne jest miejsce na adres zwrotny, na który bedzie mo na
skierowac odpowiedz. W przypadku konsultacji elektronicznych mo liwe jest po prostu umieszczenie
odpowiedzi na stronach internetowych instytucji prowadzacej konsultacje.
Przykład: Wskazówki rzadu brytyjskiego dotyczace konsultacji pisemnych
Dokument rzadu brytyjskiego „Kodeks praktyk konsultacyjnych” („Code of Practice on Consultation”)
zawiera dobrze dobrane kryteria poprawnej konsultacji, których konsekwentne stosowanie pozwala na
unikniecie wy ej wymienionych błedów.
1. Konsultacje nale y prowadzic szeroko, przewidujac minimum 12 tygodni na pisemne
konsultacje w trakcie wypracowywania rozwiazan. Konsultacje zawsze, jesli zaistnieje taka
potrzeba, moga byc przedłu one, nie powinny byc natomiast skracane, chyba e dotycza
kwestii nagłej, której pilne rozwiazanie jest sprawa wa niejsza z punktu widzenia interesu
publicznego ni długotrwałe konsultacje (kleska ywiołowa, kwestie porzadku publicznego czy
zagro en zdrowia publicznego). Powinny to byc jednak sytuacje wyjatkowe i nie moga byc
nadu ywane. Uzasadnienie skróconej procedury powinno byc zamieszczone w dokumencie.
Aby konsultacje spełniły swoja role, powinny byc rozpoczete stosunkowo wczesnie, tj. na
poczatku procesu tworzenia działan publicznych. Mo e to oznaczac np., e konsultacjom
poddaje sie zało enia przyszłych działan lub ustawy, wstepny projektu programu.
2. Celowe jest wczesne, aktywne identyfikowanie partnerów, a nie jedynie oczekiwanie na ich
aktywnosc, bowiem to jednostce publicznej powinno zale ec, aby zebrac maksimum opinii oraz
aby nie spotkac sie z zarzutem pominiecia wa nych interesów społecznych. Ułatwia to tak e
lepsze zrozumienie przedkładanych propozycji.
3. Nale y w przejrzysty sposób informowac, jakie propozycje poddaje sie konsultacji, kogo one
dotycza, jakie pytania sa zadawane i jaki jest czas na przedło enie uwag i odpowiedzi. Celowe
jest zadawanie pytan otwartych i zamknietych, a tak e pytan ukierunkowujacych odpowiedzi.
Mo liwe jest tak e zwrócenie uwagi odbiorcom dokumentu, e ich wkład jest szczególnie wa ny
w odniesieniu do okreslonej czesci dokumentu. Celowe jest zwrócenie sie do bioracych udział
w konsultacjach o poparcie swoich argumentów danymi statystycznymi, przykładami itp.
42
4. Zasadniczo konsultacje powinny byc niezdeterminowane, czyli nie powinno sie zakładac, e sa
czesci dokumentu, które nie moga zostac zmienione w wyniku argumentów przedło onych w
toku konsultacji, chyba e istnieja ku temu powody, na przykład prawne (prawodawstwo UE,
zobowiazania miedzynarodowe) czy finansowe (obowiazujacy bud et, limit wydatków,
procedura dokonywania wydatków). Zaleca sie, aby dokument zawierał zarówno liste
konsultowanych organizacji, jak i uzasadnienie, prawne i merytoryczne, ich wyboru.
5. Nale y zapewnic, aby konsultowany dokument był jasny, zwiezły, łatwo i szeroko dostepny.
Zaleca sie u ywanie w miare prostego jezyka. Nie zawsze jest to mo liwe, w zwiazku z czym
nale y rozwa yc sporzadzenie przystepnych streszczen, podsumowan w formie głównych
punktów, omówienia prawdziwych badz mo liwych studiów przypadku, słowniczek. Dostepnosc
oznacza mo liwosc uzyskania zarówno tradycyjnej, papierowej formy dokumentu, jak i
wykorzystanie innych form — takich jak ogłoszenia prasowe (zwłaszcza o rozpoczeciu
konsultacji), CD-ROM, wysyłka bezposrednia, łatwo dostepne strony internetowe itd. Nale y
rozwa yc zastosowanie takich form, które beda łatwo dostepne dla poszczególnych grup, na
przykład w prasie zwiazkowej dla organizacji zwiazkowych, w mediach lokalnych dla srodowisk
samorzadowych czy lokalnych pozarzadowych.
6. Zgłaszanie uwag mo e miec miejsce w sposób tradycyjny oraz elektroniczny, z uwzglednieniem
kosztu dla bioracego udział w konsultacji. W niektórych przypadkach konsultacje pisemne moga
byc przeszkoda dla uzyskania opinii na przykład grup uposledzonych lub młodzie y i wtedy
bardziej celowe jest organizowanie spotkan publicznych, których przebieg sie rejestruje.
7. Nale y pamietac o informacji zwrotnej dotyczacej otrzymanych stanowisk, w tym mówiacej o
tym, jak konsultacje wpłyneły na projektowane działanie. Nadesłane stanowiska powinny
podlegac wnikliwej analizie bez jakichkolwiek uprzedzen. Nie chodzi wyłacznie o ich proste
przeanalizowanie w kategoriach „za” i „przeciw”. Wskazane jest porzadkowanie uzyskanych
opinii w zale nosci od grup interesów, które je zgłaszaja.
8. Podsumowanie konsultacji powinno miec forme dokumentu publicznego i zostac opublikowane
w formie tradycyjnej i elektronicznej, a tak e powinno zawierac omówienie zgłoszonych
propozycji, odniesienie sie do nich, wskazanie, co stanie sie ze zgłoszonymi propozycjami, to
jest w jaki sposób zostana wykorzystane w procesie decyzyjnym. Wskazane jest tak e
omówienie dalszych kroków, jakie zostana podjete w zwiazku z zakonczeniem konsultacji.
9. Konieczne jest monitorowanie efektywnosci organu prowadzacego konsultacje w trakcie ich
przeprowadzania, w tym poprzez wyznaczonego specjalnie w tym celu koordynatora
konsultacji. Jego zadaniem jest dopilnowanie, aby konsultacje przebiegały zgodnie z
obowiazujacym prawem, standardami oraz zło onymi publicznie przyrzeczeniami co do
sposobu i metod ich przeprowadzania. Powinien on tak e wypełniac role doradcy, zarówno dla
organu administracji, jak i dla podmiotów konsultacji. Koordynator powinien tak e w elastyczny
sposób dostosowywac przebieg konsultacji do potrzeb podmiotów konsultowanych oraz
pojawiajacych sie okolicznosci. Dotyczy to na przykład zmiany metody konsultacji, ich
wydłu enia badz uwzgledniania potrzeb okreslonych grup.
Wysłuchania opinii publicznej
Procedura wysłuchan opinii publicznej (ang. public hearing) umo liwia ka demu zainteresowanemu
zaprezentowanie swojego pogladu bezposrednio przed tymi, którzy sa odpowiedzialni za rozwiazania
legislacyjne lub techniczne w tej kwestii. Procedura ta stosowana jest przede wszystkim w krajach
anglosaskich oraz niektórych krajach Unii Europejskiej. Reguły przesłuchan moga sie ró nic w
szczegółach, jednak łaczy je specyficzna sekwencja działan: ogłoszenie lub zaproszenie do udziału,
43
zgłoszenie udziału, wysłuchanie, sformułowanie i upublicznienie przebiegu i wniosków z przesłuchan. W
wysłuchaniu mo e uczestniczyc ka dy, kto wyrazi taka chec, choc regulowane moga byc: czas
wystapien oraz proporcja poszczególnych grup uczestników (np. osób fizycznych, organizacji,
ekspertów). Reguły wypowiedzi sa sformalizowane (jawnosc to samosci wypowiadajacych sie, równy
czas wypowiedzi dla ka dego z mówców itd.).
W Polsce procedura wysłuchan opinii publicznej nale y do rzadkosci. Budujacym wyjatkiem było
przeprowadzone w lutym 2005 roku wysłuchanie zorganizowane przez Ministerstwo Zdrowia w sprawie
projektu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Sposób jego przeprowadzenia wraz z wynikami jest
dostepny na internetowych stronach Ministerstwa Zdrowia (http://www.mz.gov.pl). Warto byłoby
wprowadzic te procedure jako regułe procesu legislacyjnego nie tylko w przypadku rzadu, ale tak e
Sejmu.
Jak nie konsultowac?
Planujac konsultacje społeczne, nale y wiedziec, jakie sa najczestsze powody utrudniajace ich
przeprowadzenie:
· Zbyt mała ilosc czasu przeznaczona na przeprowadzenie konsultacji.
· Przekonanie partnerów społecznych i obywateli, e ich zaanga owanie i uwagi nie wpłyna w
adnej mierze na ostateczny kształt konsultowanego dokumentu (konsultacja fasadowa).
· Brak dostatecznej wiedzy dotyczacej przedmiotu konsultacji, skomplikowana materia
dokumentu.
· Jezyk dokumentu — nazbyt skomplikowany, techniczny.
· Złe doswiadczenia z poprzednich konsultacji — łamanie zasad, przepisów prawnych, niskie
standardy działania, błedy w dokumentach, opóznienia, brak reakcji urzedu na zgłoszone uwagi
itp.
· Brak jasnej odpowiedzialnosci po stronie organu przeprowadzajacego konsultacje — nie
wiadomo, kto (jednostka organizacyjna lub osoba) bezposrednio odpowiada za proces
konsultacyjny (bałagan kompetencyjny).
· Trudnosci z uzyskiwaniem dodatkowych informacji, danych i dokumentów w toku procesu
konsultacyjnego, brak mo liwosci bie acego wyjasniania podstawowych kwestii, jak na przykład
danych statystycznych, stosowanych definicji i pojec.
Po zakonczeniu konsultacji — jak to wszystko zebrac?
Konsultacje maja sens tylko wtedy, gdy przynosza jakis skutek. Skutki te moga miec wieloraki
charakter, tak jak wielorakie moga byc cele procesu konsultacji. Zwrócmy jednak uwage na kilka
wa nych elementów.
Po pierwsze, konieczna jest analiza zebranego materiału. Analiza bedaca czyms wiecej ni
prostym zebraniem informacji. Niezbedna jest ich kategoryzacja, interpretacja i rozumienie wagi
poszczególnych opinii w kontekscie tego, kto jest ich autorem.
Po drugie, organizatorzy konsultacji powinni przedstawic publicznie raport z wynikami. W raporcie
musi sie znalezc:
· przypomnienie celów konsultacji i zagadnien, jakie były ich przedmiotem;
· opisanie metod, jakimi konsultacje były prowadzone;
· okreslenie liczby instytucji, srodowisk i osób, które uczestniczyły w konsultacjach (ze
wskazaniem konkretnych nazw i okresleniem profilu istotnych cech społecznych uczestników);
· ustosunkowanie sie przez organizatora do uwag zgłoszonych w trakcie konsultacji — w
szczególnosci wskazanie tych, które uwzglednione beda w ostatecznym kształcie
konsultowanych rozwiazan.
44
Po trzecie, organizatorzy konsultacji powinni w jakiejs formie skontaktowac sie przynajmniej z
niektórymi uczestnikami konsultacji. Wypada podziekowac im za uczestnictwo, przesłac raport z
konsultacji, a tam, gdzie jest to uzasadnione, odniesc sie do zgłoszonych przez nich uwag.
Jak nastepnym razem zrobic to lepiej? Ewaluacja konsultacji
Mimo e ewaluacja dokonywana jest najczesciej po zakonczeniu lub w trakcie konsultacji, to jej
przemyslenie powinno byc czescia planowania całego procesu. Jakosc ewaluacji jest w du ej mierze
zale na od tego, czy jasno zdefiniowane zostały cele konsultacji.
Na temat ewaluacji napisano mnóstwo podreczników. Mo na u ywac wielu ró nych technik, ale
najwa niejsza jest autentyczna ciekawosc dotyczaca oceny własnych działan. Co sie nam udało, a co
mo na by w przyszłosci zrobic lepiej? Najpote niejszym instrumentem ewaluacji jest zdrowy rozsadek i
ogólna umiejetnosc autorefleksji. Wszystko inne jest wtórne.
W przypadku ewaluacji konsultacji ogólny schemat postepowania ewaluacyjnego (skutecznosc,
sprawnosc, wpływ, adekwatnosc metod, trwałosc rozwiazan) nale y powiazac ze specyficznymi
aspektami procesu konsultacji. Owo powiazanie mo e przybrac forme nastepujacych pytan:
· Czy wykonano wszystkie czynnosci okreslone w planie działan konsultacyjnych?
· Jaki był koszt tych działan i jaka była ich skutecznosc (system zarzadzania procesem
konsultacji, podział zadan etc.)?
· Które z zamierzonych efektów udało sie osiagnac, a jakie były niezamierzone
konsekwencje działan konsultacyjnych?
· Czy metody, których u yto w procesie konsultacji, były optymalnie dobrane?
· Jaki był wpływ działan konsultacyjnych i uzyskanych dzieki nim informacji na
ostatecznie przyjete rozwiazanie?
Ewaluacje konsultacji mo na te zaplanowac, uwzgledniajac:
1. Zasieg konsultacji: Czy naprawde udało sie uzyskac informacje od odpowiednio szerokiej grupy
instytucji i srodowisk? Czy udało sie zapewnic odpowiednia równowage poszczególnych grup? Czy
proces nie został „zawłaszczony” wyłacznie przez instytucje, które maja bezposrednie interesy w
konkretnym rozstrzygnieciu? Czy udało sie ograniczyc problem autoselekcji?
2. Sposób zaprezentowania informacji zwiazanych z tematem konsultacji: Jaka była dostepnosc
informacji (jaka była proporcja metod aktywnych i pasywnych)? Czy informacje były przedstawione w
czytelny sposób? Czy zadbano o to, aby informacje przedstawione były w obiektywny i wywa ony
sposób — czy nie pomylono konsultacji z kampania propagandowa?
3. Poprawnosc relacji z uczestnikami konsultacji: Czy utrzymywano kontakt ze srodowiskami
uczestniczacymi w konsultacjach? Czy i jak reagowano na ich pytania? Czy uczestnicy konsultacji mieli
poczucie sensownosci tego, w czym uczestnicza?
4. Zastosowane metody: Czy poprawnie dobrano metody konsultacji? Które okazały sie
skuteczniejsze od innych i w jakich okolicznosciach? Jaka liczbe opinii uzyskano? Czy tworza one
wzglednie reprezentatywny obraz?
5. Harmonogram: Czy na konsultacje przeznaczono wystarczajaco du o czasu? Czy rozpoczeto je w
odpowiednim momencie — ani nie za wczesnie (gdy propozycje były zbyt mało konkretne, eby je
dyskutowac), ani nie za pózno (kiedy wnoszenie modyfikacji lub wrecz wstrzymanie całego procesu nie
było ju mo liwe)? Czy dotrzymano terminów przewidzianych w harmonogramie, a jesli nie, to
dlaczego?
6. Koszty: Jakie były całkowite koszty (bezposrednie i posrednie, w tym czas personelu oraz
rozproszone koszty ponoszone przez uczestników) procesu konsultacji? Czy bud et był skonstruowany
adekwatnie? Jaka jest relacja kosztów do korzysci w odniesieniu do poszczególnych metod?
7. Efekty: Czy w ostatecznym rozrachunku konsultacje przyniosły jakies znaczace rezultaty? Czy
zebrane opinie istotnie miały wpływ na projektowane rozwiazania? Jak zmieniły sie relacje miedzy
organizatorem konsultacji a tymi, którzy zostali do nich zaproszeni? Jaki wpływ na wizerunek instytucji
miał fakt przeprowadzenia konsultacji?
45
Poprawnie wykonana ewaluacja daje szanse na uzyskanie licznych korzysci. Przede wszystkim
powie organizatorom, czy istotnie osiagneli to, co chcieli osiagnac i czy osiagneli to optymalnymi
metodami. Wielokrotnie była mowa o tym, e proces konsultacji wymaga ciagłego doskonalenia —
ewaluacja to własnie mechanizm zbierania „nauczek” dla siebie, ale tak e dla innych, którzy chcieliby
skorzystac z naszych doswiadczen. Ewaluacja daje szanse na modyfikacje stosowanych narzedzi i
opracowywanie nowych.
Narzedzia ewaluacji musza byc dobrane odpowiednio do potrzeb i dopasowane do
poszczególnych elementów procesu konsultacji — od poziomu pojedynczych technik (na przykład
konsultacje z u yciem Internetu, otwarte spotkanie, konsultacje pisemne) do poziomu oceny całego
wielowatkowego procesu konsultacji (wtedy pojawiaja sie pytania o własciwe zrównowa enie
poszczególnych technik i o ogólna ocene procesu konsultacji).
Ewaluacja nie uda sie, jesli nie bedzie oparta na wiarygodnych informacjach. Oto kilka pomysłów
na ich zbieranie:
Informacje bedace bezposrednio w dyspozycji organizatora konsultacji:
· informacje pochodzace od uczestników konsultacji, uporzadkowane ze wzgledu na zawartosc,
nadawce etc.;
· analiza procesów wewnatrz instytucji organizujacej konsultacje — informacje o sposobach
prowadzenia konsultacji, kosztach, czasie, wpływie etc.;
· raporty, kwestionariusze, wywiady, nieformalne rozmowy z personelem instytucji.
Informacje pochodzace spoza instytucji prowadzacej konsultacje:
· kwestionariusze kierowane do uczestników lub do organizatorów konsultacji bezposrednio po
konkretnym wydarzeniu zwiazanym z konsultacjami (np. po otwartym spotkaniu);
· ankiety ewaluacyjne rozsyłane po zakonczeniu procesu konsultacji;
· badania i sonda e prowadzone on-line;
· wywiady z uczestnikami konsultacji (bezposrednie albo telefoniczne);
· grupowe wywiady zogniskowane (grupy fokusowe) — niewielka grupa uczestników lub
organizatorów, która ma za zadanie dogłebne przedyskutowanie poszczególnych aspektów
procesu konsultacji;
· analiza reakcji mediów komentujacych proces konsultacji;
· analiza uwag i listów oraz inaczej zgłaszanych spontanicznych opinii dotyczacych konsultacji.
46
VIII. U ycie Internetu w procesie informacji i konsultacji społecznych
Szanse i ograniczenia
Rozwój technologii informatycznych nastepuje w olbrzymim tempie. Zwieksza sie ich dostepnosc dla
poszczególnych osób (odsetek osób korzystajacych z Internetu w Polsce wzrósł miedzy 2000 a 2004
rokiem z 17% do 33%7) i srodowisk (dla przykładu: 4/5 organizacji pozarzadowych u ywa Internetu do
spraw zwiazanych ze swoimi działaniami8, a ponad 80% gmin i prawie 100% powiatów ma własna
witryne internetowa9. To, co jeszcze kilka lat temu wydawało sie fantazja, dzis staje sie rzeczywistoscia.
Rozwój technologii ma i bedzie miał olbrzymie znaczenie dla sposobu funkcjonowania panstwa i jego
relacji z obywatelami. Tworza sie bowiem zupełnie nowe mechanizmy, zarówno w dziedzinie
upowszechniania informacji, jak i konsultacji, a nawet współdecydowania (elektroniczne referenda)10.
Korzystanie z Internetu ma oczywiste zalety:
· poszerza dostepnosc do informacji i zwieksza przejrzystosc działan,
· jest na ogół tanie (w ka dym razie tansze) — obni enie kosztów dotyczy zarówno nadawcy, jak
i odbiorcy,
· zwieksza szybkosc prezentowania i uzyskiwania danych,
· mo e miec charakter interaktywny,
· informacja mo e byc bardzo szybko aktualizowana,
· zmniejsza sie ilosc pracy polegajacej na powtarzaniu tych samych czynnosci — na przykład raz
udzielona odpowiedz mo e byc dostepna dla wszystkich zainteresowanych.
Ma te jednak swoje powa ne ograniczenia:
· nie wszyscy maja dostep do odpowiedniej technologii i Internetu,
· ró na jest jakosc dostepu (trzeba pamietac, e ciagle najczesciej mamy do czynienia z dosc
wolnym i kosztownym tak zwanym łaczeniem wdzwanianym),
· nie wszyscy maja umiejetnosci korzystania z nowoczesnych technologii,
· relacje miedzyludzkie staja sie zdehumanizowane,
· technologia czasem zawodzi i trzeba byc na to przygotowanym,
· informacje, które maja byc opublikowane w Internecie, powinny byc przygotowane z mysla o
takim własnie zastosowaniu.
Narzedzia
Podstawowe rozró nienie, jesli chodzi o formy u ycia Internetu do komunikacji, mo na ujac tak: e-mail
i… cała reszta.
7 Badania TNS OBOP.
8 Badania na reprezentatywnej próbie organizacji — Stowarzyszenie KLON/JAWOR (2004).
9 Raport stowarzyszenia Miasta w Internecie (2004).
10 W Polsce te od jakiegos czasu mówi sie o tak zwanym e-government. Według raportu Ministerstwa
Infrastruktury z wrzesnia 2004 r. obecnie na poziomie administracji centralnej prowadzonych jest ok. 280
projektów teleinformatycznych o publicznym zastosowaniu. Coraz wiecej, choc wcia mniej ni mo na by
oczekiwac, dzieje sie na poziomie samorzadu terytorialnego. Szczególnie aktywne w tej dziedzinie jest
stowarzyszenie Miasta w Internecie (http://www.miastawinternecie.pl/).
47
E-mail
Jest to chyba najwa niejsza usługa, jaka daje nam obecnie Internet. Wiele organizacji i instytucji
zupełnie bezsensownie inwestuje w budowe niezwykle zło onych stron internetowych, zapominajac o
istnieniu e-maila, który czesto nadaje sie znacznie lepiej do promocji działan wybranej organizacji ni
nieaktualne, ubogie w informacje i zle wykonane strony www. W skrócie, e-mail to list elektroniczny,
który mo emy wysłac z jednego komputera do drugiego, lub który mo emy wysłac z jednego komputera
do tysiecy innych komputerów jednoczesnie. Jest to obecnie najszybszy, najbardziej efektywny i
najtanszy sposób komunikacji.
Potrzebne oprogramowanie mo emy uzyskac bezpłatnie. Do najbardziej popularnych programów
pocztowych nale a: Outlook Express firmy Microsoft, Pegasus Mail, Eudora, Firefox. Zapewniwszy
sobie odpowiednie oprogramowanie do pisania i wysyłania elektronicznych listów, musimy jeszcze
zało yc tak zwane konto internetowe. Konto takie daje nam mo liwosc posługiwania sie naszym
indywidualnym adresem. Przykładowo adres marek@organizacja.ngo.pl oznacza, e jest to adres
jakiegos Marka z organizacji „organizacja”, zało ony na polskim serwerze o nazwie ngo.pl. Obecnie
wiele serwisów w Polsce i na swiecie pozwala zarejestrowac swoje konto bezpłatnie. W Polsce
najbardziej popularnym serwisem umo liwiajacym uzyskanie bezpłatnego konta dla organizacji
pozarzadowych jest http://free.ngo.pl.
Listy mailingowe (korespondencyjne)
Szczególna forma komunikacji za pomoca e-maila jest stworzenie wspólnego adresu pocztowego —
elektronicznej listy mailingowej. Wysłanie listu elektronicznego na ten adres spowoduje, e trafi on do
wielu uczestników. W przypadku organizacji pozarzadowych najprostsza metoda uruchomienia takiego
adresu jest skorzystanie z tzw. e-grupy (opis poni ej). W tym przypadku adresem takim „objeci” sa
wszyscy uczestnicy grupy.
Zalety dyskusji za pomoca poczty elektronicznej:
· mo na kontrolowac zakres adresatów,
· informacja trafia bezposrednio do zainteresowanych,
· reagowanie na informacje jest niezwykle proste (nasza odpowiedz mo e trafic do nadawcy lub
do wszystkich, którzy znalezli sie na liscie odbiorców),
· u ycie e-maila jest szczególnie przydatne w sytuacjach, kiedy nie ma stałego łacza
internetowego — mo na sciagnac poczte i po odłaczeniu sie przygotowac ewentualnie
odpowiedzi, które zostana wysłane po ponownym połaczeniu sie z siecia.
Wady e-maila:
· jesli dyskusja sie o ywia i ma wielu uczestników, nasza skrzynka pocztowa szybko sie zapełnia
(ka da, nawet mało znaczaca wymiana korespondencji przechodzi przez skrzynke —
szczególnie jest to dokuczliwe, gdy u ytkownikami sa osoby nieznajace reguł obowiazujacych
w sieci albo ignorujace je;
· jesli ktos włacza sie do dyskusji w jej trakcie, nie ma na ogół dostepu do archiwalnych wypowiedzi.
... cała reszta, czyli narzedzia wykorzystujace WWW
E-grupy i fora internetowe
Grupa u ytkowników na ogół połaczonych jakimis wspólnymi cechami, na przykład
zainteresowaniami czy miejscem zamieszkania, komunikuje sie za pomoca Internetu. Grupy takie moga
miec charakter otwarty lub zamkniety (tylko za zaproszeniami lub za zgoda gospodarza grupy), moga
byc prywatne (nikt poza u ytkownikami nie mo e obserwowac przepływu informacji wewnatrz grupy) lub
publiczne (widoczne dla ka dego). E-grupa to cos wiecej ni wspólny adres mailowy. Daje ona
mo liwosc komunikowania sie za pomoca internetowego forum. Pytania, odpowiedzi, watki wpisywane
sa za pomoca specjalnego elektronicznego formularza. Pózniej mo na je przegladac właczajac sie w
48
poszczególne watki. E-grupy zawieraja zwykle wspólny dla wszystkich kalendarz — dzieki temu
u ytkownicy łatwiej moga uzgadniac działania (kalendarz samoczynnie mo e te przypominac o
spotkaniach).
Ponadto e-grupy moga byc rodzajem wirtualnego „wspólnego dysku” — mo na umieszczac tam
pliki i pracowac nad kolejnymi wersjami dokumentów etc. Grupy moga te miec wbudowane dodatkowe
elementy, na przykład mo liwosc robienia sonda y.
Zało enie e-grupy nie jest skomplikowane. Istnieje szereg portali, które oferuja taka usługe, czesto
za darmo (trzeba jednak scierpiec reklamy). Jednym z najbardziej znanych tego rodzaju serwisów jest
Yahoo! (http://groups.yahoo.com/). Zarejestrowane sa tam dosłownie setki tysiecy grup (dla przykładu:
ponad 8700 grup zwiazanych z sektorem non-profit oraz 50 tysiecy grup, które zajmuja sie szeroko
rozumiana kwestia rzadzenia i polityki). Ograniczeniem Yahoo! jest fakt, e dotad nie ma jego polskiej
wersji. W Polsce natomiast jest dostepny system e-grup stworzony przez Stowarzyszenie
KLON/JAWOR pod adresem www.grupy.engo.pl. W systemie tym organizacje pozarzadowe moga
bezpłatnie zakładac e-grupy (obecnie jest ich ponad 200).
Zalety:
· Pozwala na swobodne i samodzielne zapisywanie sie chetnych do dyskusji. Daje tak e
mo liwosc przedstawienia sie. Dyskusja w e-grupie mo e byc jednoczesnie bardziej otwarta i
mniej anonimowa.
· W trakcie dyskusji tworzy sie historia grupy — powstaje archiwum wypowiedzi. Kolejne osoby,
właczajac sie do dyskusji moga poznac argumenty ju wypowiedziane i tym samym udaje sie
uniknac zbednych powtórzen.
· Mo liwe jest prowadzenie dyskusji wielowatkowej lub sledzenie tylko wybranych watków i
właczanie sie w nie w swoim tempie.
· Uczestnik sam decyduje, kiedy chce uczestniczyc w dyskusji. Nie obcia a skrzynki mailowej,
ale mo e zagladac na strony grup dyskusyjnych i wybierac to, co sam uzna za interesujace.
Ograniczenia (sa poniekad odwrotna strona zalet):
· Utrzymanie dynamiki grupy wymaga aktywnosci uczestników i odwiedzania stron grupy. Czesto
zdarza sie, e ktos zapisuje sie do grupy, a pózniej zapomina o tym i nie odwiedza jej. Warto od
czasu do czasu przypominac uczestnikom o fakcie istnienia grupy.
Inne zastosowania technik internetowych
Telefonia internetowa
Bardzo długo Internetu u ywano tak jak tradycyjnej poczty — wysyłało sie pytanie (list) i po jakims
czasie przychodziła odpowiedz. Czas ten mo e byc bardzo krótki i przypominac naturalna rozmowe —
wiele osób posługuje sie ró nymi systemami tzw. instant messaging (na przykład szczególnie popularne
w Polsce Gadu-Gadu). Warto jednak wiedziec, e mo na u ywac Internetu w zastepstwie telefonu. Jak
sie okazuje, przekaz głosu w czasie rzeczywistym za pomoca Internetu z powodzeniem mo e zastapic
tradycyjny telefon. Wielu z nas łaczy sie z Internetem za pomoca linii telefonicznej. Mo na to poniekad
odwrócic i u yc linii internetowych jako telefonu, pod warunkiem, e mamy mikrofon i głosnik. Zaleta
tego rozwiazania jest to, e cena połaczenia nie jest zale na od odległosci rozmówców (a tak e — w
zale nosci od typu podłaczenia do Internetu — mo e byc niezale na od czasu rozmowy). W dyskusji
internetowo-telefonicznej mo e wziac udział wiecej osób. Jednym z najbardziej popularnych,
darmowych i dosc niezawodnych systemów do takiej komunikacji jest Skype (http://www.skype.com/).
Sonda e on-line.
Słu a do zbierania opinii za pomoca stron internetowych. Do tego narzedzia trzeba podchodzic z du a
ostro noscia i wiedziec, jak go u yc. Zwykle sondy stanowia jedynie urozmaicenie strony internetowej.
Pamietac trzeba, e na ogół zgłaszane w sondzie opinie sa mało reprezentatywne, łatwo te na ogół
„oszukac” mechanizm głosowania i głosowac wielokrotnie. Istnieja co prawda specjalne techniki
49
prowadzenia poprawnych metodologicznie badan, ale wymagaja naprawde du ej wiedzy i
zaawansowanego oprogramowania. Coraz czesciej jednak narzedzia takie sa dostepne za niewielka
cene (zobacz np. http://www.surveymonkey.com/).
Strony www.
Obecnie podstawowy mechanizm udostepniania informacji. Oczywiscie strony moga miec bardzo ró ny
charakter, ze wzgledu na dynamicznosc, interaktywnosc, głebokosc zasobów etc. Istnieja ogólne reguły
budowania poprawnych stron www, istnieje te szereg mechanizmów, które oceniaja jakosc stron11.
Strony, których zadaniem jest udostepnianie informacji publicznej, powinny jednak posiadac szczególne
cechy. Musza byc czytelne, wiarygodne, dostepne (tak e dla osób niepełnosprawnych12), aktualne,
obiektywne etc. Strony administracji publicznej powinny te zachowywac rodzaj „neutralnosci”, jesli
chodzi o oprogramowanie. Nie powinno byc tak, e mo na je ogladac tylko na przykład w Internet
Explorer, ale ju nie w Mozzilli. Z tego punktu widzenia urzedy administracji publicznej nie wypadaja w
Polsce najlepiej, choc trzeba przyznac, e sytuacja powoli sie poprawia. Sprawe miał uporzadkowac
Biuletyn Informacji Publicznej, ale niestety i w tym przypadku, mówiac oglednie, nie wszystko sie udało.
BIP w wielu urzedach traktowany jest czysto formalnie, a jego zasoby sa bardzo płytkie. Niezwykle
rzadko na przykład umieszczane sa w BIP informacje o konkursach grantowych dla organizacji
pozarzadowych (mimo e nakazuje to ustawa) czy informacje o wynikach tych konkursów.
Organizowanie sie on-line.
Coraz czesciej mówi sie o Internecie w kategoriach nie tylko dostepu i wymiany informacji, ale
wrecz jako o samoistnym medium. Mówi sie o cyberaktywizmie, elektronicznym pikietingu, wolnosci w
cyberprzestrzeni itd. Internet staje sie narzedziem politycznej organizacji13. Dzieki niemu mobilizowanie
poparcia dla działan (np. zbieranie podpisów pod petycja, zob.: http://www.petycja.org/) lub
organizowanie rozproszonych grup sojuszników stało sie znacznie prostsze. Przykładem takiego
narzedzia u ytego na bardzo szeroka skala podczas ostatnich wyborów prezydenckich w USA był
system MeetUp („Spotkajmy sie”, www.meetup.org). Pozwala on szybko zlokalizowac najbli sza
terytorialnie i tematycznie grupe osób. Mo e to byc swietne narzedzie dla szukania wolontariuszy,
organizowania spotkan dyskusyjnych etc.
Praktycznie nieuchronne jest, e Internet stanie sie w przyszłosci jednym z najwa niejszych
mechanizmów komunikacji. Jest te oczywiste, e w oparciu o mo liwosci, jakie oferuje (szczególnie po
upowszechnieniu procedur uwiarygodniania to samosci), bedzie coraz czesciej uzupełniał albo wrecz
zastepował tradycyjna urne do głosowania. Zapewne niedługo demokracja bezposrednia w wersji online
bedzie realna mo liwoscia, wraz ze swymi zaletami i wadami. Ju obecnie procedura e-głosowania
stosowana jest w Belgii i Szwajcarii, a testowana była w Irlandii i w USA14.
Warto te , szczególnie w polskich warunkach, przywołac przykład zastosowania Internetu nie tyle
do samego głosowania, ile do wspomagania decyzji w sprawie, na kogo głosowac. Mo e to polegac
albo na „wspomaganiu pamieci”, albo na „wspomaganiu orientacji w deklaracjach wyborczych”.
11 Jednym z nich jest WAES — Website Attribute Evaluation System. Ostatnio z jego pomoca zbadano jakosc
stron administracji publicznej w Polsce (zobacz: www.egov.pl).
12 aden z badanych w 2004 r. przez Internet Obywatelski serwisów administracji publicznej nie zawierał
ułatwien dla osób niepełnosprawnych. Najlepsze oceny w rankingu IO uzyskała strona Ministerstwa Obrony
Narodowej, najgorsze zas Ministerstwa Polityki Społecznej.
13 Zainteresowanych odsyłam do strony Electronic Frontier Foundation www.eff.org. Ich misja to „obrona
wolnosci w cyfrowym swiecie”.
14 System e-voting (elektronicznego głosowania) nie jest pozbawiony ograniczen. W szczególnosci dotyczy to
oprogramowania u ywanego przy jego realizacji. Zdaniem wielu obronców e-demokracji (i demokracji w ogóle)
niedopuszczalne jest, aby oprogramowanie to nie było oprogramowaniem open source, czyli takim, w którym
ka da linia kodu programu jest znana. Jesli nie wiemy, co dokładnie system informatyczny robi z naszym
głosem, mo emy miec do czynienia z rodzajem elektronicznych „cudów nad urna”, mówia. E-głosowaniu
towarzyszy te naturalnie powstawanie czegos w rodzaju e-obserwatorów wyborczych (zobacz np. irlandzka
Commission on Electronic Voting, http://www.cev.ie/). Poglad o koniecznosci u ywania ogólnie dostepnego
oprogramowania i wynikajacy z niego postulat czesto rozciagany jest na całe oprogramowanie u ywane w
administracji do przetwarzania informacji publicznej (w szczególnosci danych personalnych).
50
Przykład pierwszego systemu zaczerpnijmy z USA. Od dawna działa tam niezale na organizacja
VoteSmart („Głosuj z sensem”, http://www.vote-smart.org/), a prowadzona przez nich strona pozwala
sie dowiedziec, jakie były zachowania polityczne (wyniki głosowan, biografie polityczne, zródła
finansowania kampanii, przynale nosc do organizacji etc.) ka dego kandydata. Wystarczy podac kod
pocztowy, a ukazuje sie lista wszystkich miejskich, stanowych i federalnych obieralnych przedstawicieli.
Przykład wspomagania orientacji w deklaracjach moglismy zaobserwowac w czasie ostatnich wyborów
do Parlamentu Europejskiego. Testowano nawet rodzaj internetowego „wspomagania” dla połaczenia
preferencji wyborców z odpowiednimi kandydatami (zob.: http://www.votematch.net/sw/app.html).
Z u yciem Internetu w procedurach demokratycznych wia e sie wiele nadziei: zwiekszenie liczby
aktywnych uczestników, wieksza interaktywnosc, powstawanie nowych wiezi miedzy uczestnikami itd.
Internet mo e byc u ywany zarówno do wzmocnienia demokracji przedstawicielskiej (wybór
kandydatów, głosowanie, wiedza o tym, co robia nasi reprezentanci), jak i demokracji w wydaniu
deliberatywnym (dajacym obywatelom wieksze szanse na bycie wysłuchanym, debate i bie ace
zaanga owanie w sprawy dla nich wa ne). Tak e tutaj narzedzia internetowe moga sie okazac
pomocne. Dla przykładu warto przyjrzec sie deliberative poll poswieconemu roli USA w polityce
miedzynarodowej (http://www.pbs.org/newshour/btp/polls.html). W USA mo na wrecz mówic o ruchu na
rzecz e-demokracji (por. E-the-people, http://www.e-thepeople.org/).
Ciekawy i bli szy Polsce jest rzadowy estonski serwis „Dzis decydujesz ty” (Tana Otsustan Mina,
http://tom.riik.ee/), uruchomiony w 2001 roku. Ka dy obywatel Estonii mo e sie zarejestrowac w
systemie i wyra ac opinie na temat przygotowanych przez rzad rozwiazan. Mo liwa jest szczególna
forma inicjatywy ustawodawczej. Otó ka dy mo e przedstawic zało enia dotyczace jakiejs nowej
ustawy. Przez dwa tygodnie mo na publicznie wypowiadac sie na temat danego pomysłu. Autor ma
nastepnie trzy dni na korekte swoich propozycji, a pózniej nastepuja trzy dni, podczas których
oddawane sa głosy za lub przeciw przedsiewzieciu. Jesli wniosek uzyska wiecej ni 51% poparcia, to
odpowiedni departament ma obowiazek pracowac nad rozwojem zło onej propozycji i informowac o tym
w Internecie.
Zasoby istotne z punktu widzenia konsultacji społecznych
Na poziomie Unii Europejskiej kwestia konsultacji społecznych z u yciem Internetu została
uregulowana w 2001 przez komunikat Komisji Europejskiej na temat tak zwanego interaktywnego
tworzenia polityki (Interactive Policy Making, C(2001)1014). Obecnie istnieje wspólny katalog konsultacji
społecznych prowadzonych na poziomie Unii (zob.: http://europa.eu.int/yourvoice/). Uporzadkowano
tam wszystkie konsultacje ze wzgledu na date, przedmiot, adresatów etc. Mo na tam zarówno właczyc
sie w proces konsultacji, jak i zapoznac sie w wynikami konsultacji ju prowadzonych. Stworzenie
analogicznego indeksu w Polsce byłoby bardzo wskazane15.
W Polsce szczególna wage z punktu widzenia konsultacji społecznych ma zagadnienie dostepu do
informacji o procesie legislacyjnym i o tresci prawa. Sam proces legislacyjny jest niezle opisany i na
ogół mo liwy do sledzenia w Internecie, ale dopiero od momentu, kiedy pojawi sie w Sejmie. Serwer
sejmowy www.sejm.gov.pl udostepnia bardzo bogate zasoby dotyczace procesu legislacyjnego.
Dostepne sa na nim bezpłatnie tresci ustaw, choc nie zawsze w wersji ujednoliconej; z nieznanych
powodów ten rodzaj „usługi” jest dostepny tylko w serwisach komercyjnych. Znacznie gorzej wyglada
sytuacja na poziomie rzadu. Czesto losy projektów aktów prawnych (których rzad przygotowuje wiecej
ni parlament) sa bardzo trudne do ustalenia. Znaczna ich czesc trafia do Sejmu z adnotacja, e były
przedmiotem konsultacji. Czesto, pomimo istnienia procedur uzgodnien miedzyresortowych,
poszczególne agendy rzadowe nie wiedza o swoich poczynaniach. Ogólnie rzecz biorac, niezwykle
rzadko udaje sie ustalic za pomoca Internetu, nad jakimi projektami rzad pracuje i na jakim etapie sa
prace. Mo na zrozumiec, e nie na ka dym etapie dostepna jest tresc nowych regulacji, ale sam fakt
pracy nie powinien byc utajniany. W Internecie nie mo na te znalezc informacji o tym, z kim sa
prowadzone konsultacje i jaki jest ich wynik. Internet niezwykle rzadko jest u ywany jako narzedzie
konsultacji projektów ustaw czy rozporzadzen. Do nielicznych wyjatków nale ała debata publiczna
15 Za dobry wzór tego rodzaju strony mo na uznac brytyjski consultation index http://www.consultations.gov.uk/
51
dotyczaca uporzadkowania i ograniczenia wydatków publicznych toczona w 2003 i 2004 roku
(http://www.debatapubliczna.gov.pl/debata/). Warto byłoby posłu yc sie Internetem jako narzedziem w
toczacych sie konsultacjach społecznych nad Narodowym Planem Rozwoju. Dostepna obecnie strona
www.npr.gov.pl pozwala na sciagniecie wielu informacji, ale ciagle jeszcze za jej pomoca nie mo na
przekazac opinii zwrotnych w sposób ustrukturyzowany — w oparciu o formularz powiazany z trescia
NPR.
Bazy danych.
Szczególne kategorie danych, które moga miec znaczenie z punktu widzenia konsultacji społecznych i
które pozwalaja na wzbogacenie wiedzy uczestników konsultacji, moga byc gromadzone w postaci baz
danych dostepnych przez Internet. Mo liwosc samodzielnego dotarcia do danych nieco wyrównuje
szanse w debacie — czesto mo liwosc dokonania porównan jest jedyna metoda odpowiedzi na pytanie,
czy jest, mówiac kolokwialnie, lepiej, czy gorzej. Jednym z podstawowych zródeł danych sa instytucje
statystyki publicznej (GUS i WUS). Tworza one tak zwany Bank Danych Regionalnych — baze danych,
która za pomoca ponad 1000 parametrów opisuje gminy, powiaty i województwa w Polsce. Dla
wiekszosci czytelników byłoby olbrzymim zaskoczeniem ustalenie jak wiele ró nych danych jest
gromadzonych. Czesc z nich udostepniana jest bezpłatnie na http://www.stat.gov.pl/bdr/inf.htm. Z wielu
powodów niezwykle wa ne moga byc porównania miedzynarodowe. Kopalnia wiedzy z tego punktu
widzenia jest EUROSTAT (http://epp.eurostat.cec.eu.int). EUROSTAT jest komórka Komisji
Europejskiej i umo liwia bezpłatny dostep do olbrzymiej wprost ilosci danych. Paradoksalnie,
szczegółowe informacje o Polsce czasem łatwiej jest znalezc w EUROSTACIE ni na stronach GUS.
Wikipedia.
Innym wa nym narzedziem umo liwiajacym bezpłatny dostep do bardzo bogatych zasobów jest
Wikipedia (www.wikipedia.org) — internetowa encyklopedia tworzona przez samych u ytkowników.
Wikipedia jest bardzo ciekawym fenomenem społecznym. Obecnie liczba haseł dostepnych w Wikipedii
wynosi prawie 500 tysiecy, czyli wiecej ni w słynnej Encyclopaedia Britannica. Polska wersja Wikipedii
zawiera około 50 tysiecy haseł.
52
IX. Umocowanie mechanizmów konsultacji w polskim prawie
Dostarczanie informacji — udostepnianie informacji publicznych reguluje ustawa o dostepie do
informacji publicznej, choc istnieja tak e przepisy szczególne, na przykład dotyczace informacji o
srodowisku czy archiwach publicznych. Na jej podstawie mo liwe sa dwie formy udostepniania
informacji:
· na internetowych stronach publicznego teleinformatora — Biuletynu Informacji Publicznej,
· na wniosek zainteresowanego, przy czym nie musi on wykazywac interesu prawnego czy
faktycznego, adajac informacji publicznej.
Poza formami przewidzianymi przez ustawe o dostepie do informacji publicznej najczesciej
informacje sa udostepniane na stronach internetowych urzedów (mniej sformalizowane ni
obowiazkowy BIP), w trakcie konferencji prasowych, konferencji o charakterze debat, w ramach działan
słu b komunikacji społecznej urzedów, w wywiadach przedstawicieli urzedów, w ich materiałach
informacyjnych, podczas dni otwartych, prezentacji urzedów itp. Zakłada sie, e udostepnienie
informacji nastepuje równie w momencie przekazania dokumentu (zwłaszcza, gdy wczesniej nie miał
charakteru publicznego) do konsultacji społecznej.
Petycje, skargi i wnioski — procedure petycji, skarg i wniosków reguluje w polskim prawie ustawa
kodeks postepowania administracyjnego (kpa). Normuje ona własciwosc, zasady i tryb składania
petycji, skarg i wniosków. Moga one byc składane w interesie publicznym, własnym lub innej osoby do
organów panstwowych i samorzadowych, zarówno przez obywateli, jak i przez organizacje i instytucje
społeczne. Definicja wniosku zawarta w kpa mówi, e jego przedmiotem moga byc w szczególnosci
sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworzadnosci, usprawnienia pracy, zapobiegania
nadu yciom, ochrony własnosci i lepszego zaspakajania potrzeb ludnosci. Pozwala zatem, aby wniosek
był instrumentem partycypacji obywateli w funkcjonowaniu administracji publicznej. Kodeks normuje
szczegółowo obowiazki organów władzy zwiazane z załatwieniem wniosku. Skargi i wnioski moga byc
wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomoca dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a tak e
ustnie do protokołu.
Konsultacje — regulamin pracy Rady Ministrów stwierdza, e do projektu aktu normatywnego dołacza
sie uzasadnienie, obejmujace miedzy innymi omówienie wyników konsultacji społecznej badz dyskusji
publicznej oraz informacje o przedstawionych wariantach i opiniach. Je eli, na podstawie odrebnych
przepisów, projekt dokumentu rzadowego podlega zaopiniowaniu lub uzgodnieniu z organami albo
podmiotami, których zakresu działania dotyczy, obowiazek skierowania go do zaopiniowania lub
uzgodnienia spoczywa na organie wnioskujacym. Organ wnioskujacy, biorac pod uwage tresc projektu
dokumentu rzadowego, a tak e uwzgledniajac inne okolicznosci, w tym znaczenie oraz przewidywane
skutki społeczne i ekonomiczne dokumentu, stopien jego zło onosci oraz jego pilnosc, mo e
zdecydowac o skierowaniu projektu dokumentu do zaopiniowania przez inne organy administracji
panstwowej, organizacje społeczne lub inne zainteresowane instytucje. W okreslonych przypadkach
istnieje ustawowy obowiazek takiego konsultowania.
Polskie przepisy w dosc zró nicowany sposób okreslaja sposoby konsultowania projektów aktów
normatywnych czy programów publicznych. Mo na wyró nic kilka najbardziej charakterystycznych
sytuacji:
a) Przepis w miare szczegółowo, choc nie zawsze precyzyjnie (nie w ka dym przypadku jest to
mo liwe i wskazane), okresla zasady i tryb (w tym terminy) konsultacji, jej przedmiot i postepowanie
organu po ich zakonczeniu (na przykład w ustawie z 23 maja 1991 roku o zwiazkach zawodowych
czy w ustawie z tego samego dnia o organizacjach pracodawców). Najczesciej okreslonemu
uprawnieniu do opiniowania dokumentów odpowiada jasno wyra ony obowiazek przeprowadzenia
konsultacji.
53
b) Przepis stwierdza jedynie, e okreslone srodowisko społeczne czy organizacja ma prawo do
opiniowania rozwiazan w zakresie swego przedmiotu zainteresowania. W innych wariantach u ywa
sie sformułowan „zajmowanie stanowiska w sprawach” lub „we wszystkich sprawach”,
„przedkładanie opinii w sprawach”, „w zakresie” itp., dotyczacych okreslonego rodzaju zagadnien.
Przepisy te nie okreslaja jednak zasad, terminów czy trybów konsultacji. W szczególnosci nie
zawsze okreslonemu uprawnieniu danego srodowiska odpowiada jasno skonkretyzowany
obowiazek administracji. Ma on wtedy charakter dorozumiany, ale (tak e na podstawie
orzecznictwa) nie mo na go podwa ac, gdy wywodzic go mo na z ogólnych norm
kompetencyjnych organów administracji publicznej i standardów demokratycznego panstwa
prawnego, w tym z reguły poprawnej legislacji.
c) Przepis daje mo liwosc organowi administracji publicznej przeprowadzenia konsultacji w
okreslonych sprawach. Decyzja nale y do organu, który okresla zasady i tryb takiej konsultacji.
d) Przepis przewiduje prowadzanie konsultacji w ramach procedur działania ciał opiniodawczodoradczych.
Zasady konsultacji w tych ciałach moga wynikac z ustawy, a szczegółowe tryby i
terminy np. z wewnetrznych regulaminów tych instytucji.
W niektórych aktach prawnych uprawnienie do opiniowania dotyczy wyłacznie jednego rodzaju
partnera społecznego. Istnieja jednak tak e akty, które mówia o uprawnieniach bardzo ró nych
srodowisk — takim jest na przykład ustawa o Narodowym Planie Rozwoju.
Konsultacje elektroniczne — przeprowadzanie konsultacji społecznych coraz czesciej, dzieki
postepowi technik informatycznych, mo e byc wykonywane szybko i wygodnie za pomoca komunikacji
internetowej. Ta metoda umo liwia tak e łatwe opracowywanie zgłaszanych uwag czy udzielanie
odpowiedzi. W praktyce funkcjonowania administracji publicznej w Polsce metoda ta staje sie coraz
bardziej powszechna. Na stronach internetowych ró nych urzedów mo na znalezc interaktywne
formularze, pozwalajace na zgłaszanie uwag do działan i zamierzen jednostek administracji, których
opis w formie dokumentów publikowany jest na urzedowych stronach www.
Jednak z punktu widzenia obowiazujacych przepisów metody te nie pozwalaja w tej chwili na
składanie w pełni formalnie poprawnych oswiadczen woli (stanowiacych dowód prawny), ze wzgledu na
niepełne jeszcze wdro enie w Polsce zasad rzadzacych korzystaniem z tak zwanego podpisu
elektronicznego. Ustawa z dnia 18 wrzesnia 2001 roku o podpisie elektronicznym nakłada, co prawda,
na organa władzy publicznej obowiazek umo liwienia odbiorcom wnoszenia podan i wniosków oraz
dokonywania innych czynnosci w postaci elektronicznej (dotyczy to wszelkiej korespondencji), gdy
przepisy prawa wymagaja ich składania w okreslonej formie (na przykład w przypadku zgłaszania uwag
przez partnerów społecznych), ale dopiero w terminie czterech lat od wejscia w ycie ustawy, to jest od
16 sierpnia 2006 roku. Co prawda, mo liwe jest wczesniejsze korzystanie z tego udogodnienia, ale
wymaga to spełnienia co najmniej dwóch warunków:
· ze strony administracji — dostosowania i przygotowania procedur i infrastruktury
informatycznej,
· ze strony podmiotów nieurzedowych — uzyskanie certyfikowanego przez uprawnione instytucje
bezpiecznego podpisu elektronicznego.
W zwiazku z tym konsultacje prowadzone wyłacznie za pomoca poczty elektronicznej nie maja w tej
chwili pełnej doniosłosci prawnej (te maja formy tradycyjne), chyba e spełnione sa powy sze warunki.
Moga jednak stanowic narzedzie usprawniajace konsultacje i poszerzajace krag podmiotów, które chca
w konsultacjach uczestniczyc. Wydaje sie zreszta, e w przypadkach publicznie ogłoszonych
programów istotna wartosc dla wiarygodnosci konsultacji ma samozobowiazanie urzedu do
odpowiedniego (równego, transparentnego itp.) traktowania zgłoszonych uwag. Moga sie jednak
pojawic problemy w sytuacjach, w których na przykład u jakiegos partnera społecznego nie dojdzie do
zgodnego porozumienia w sprawie opinii, która chce przekazac administracji. W zwiazku z tym, dla
celów prawnych, forma tradycyjna (papierowa z odrecznym podpisem) ma nadal charakter
rozstrzygajacy. Wynika to zreszta ze zmienionych, w zwiazku z wejsciem w ycie ustawy o podpisie
elektronicznym, przepisów kodeksu cywilnego mówiacych o składaniu oswiadczen woli.
54
Spotkania publiczne — mo liwosc ich organizowania wynika albo z ogólnej normy prawnej dajacej
organom administracji upowa nienie lub okreslajacej ich obowiazek do współdziałania z ró nymi
srodowiskami i partnerami społecznymi, albo te z zapisów prawnych, okreslajacych tryb publicznych
posiedzen instytucji konsultacyjnych oraz ich ciał wewnetrznych, na przykład zespołów roboczych czy
problemowych. W niektórych przypadkach przepisy mówia wtedy o „posiedzeniach” tych gremiów, na
przykład o posiedzeniach zespołów problemowych Trójstronnej Komisji, wojewódzkich komisji dialogu
społecznego czy Rady Działalnosci Po ytku Publicznego.
Generalnie rzecz biorac, nie istnieja prawne przeszkody stosowania zró nicowanych metod
organizowania i prowadzenia spotkan publicznych, które omawiamy w Przewodniku. Powinny one
jednak miec charakter dyskusji, konsultacji, przedstawiania opinii, wypracowywania wspólnej opinii lub
stanowiska, w tym tak e protokołu rozbie nosci. Efektem takich spotkan moga byc opinie, ustalenia, a
nawet porozumienia. Te formy ustalen nie moga jednak zastepowac uprawnien decyzyjnych organów
panstwa, podejmowanych zgodnie z odpowiednimi procedurami prawnymi. Podobnie rzecz sie ma w
przypadku organów samorzadu terytorialnego.
Specyficznym typem spotkan sa wysłuchania opinii publicznej — zasadniczo nie istnieja
przeszkody, aby organizowac spotkania o charakterze wysłuchan z udziałem ró nych srodowisk
społecznych i obywateli. Zasady prowadzenia takich dyskusji mo na okreslic decyzja organu,
skierowana do podległych jednostek organizacyjnych (na przykład departamentów), lub, w formie
samozobowiazania, do partnerów społecznych. Wewnatrzresortowe czy wewnatrzurzedowe
postepowanie legislacyjne tak e mo e zawierac reguły prowadzenia wysłuchan opinii publicznej.
Oczywiscie zasady takich wysłuchan nie moga naruszac istniejacych przepisów, miedzy innymi w
zakresie:
· kompetencji organów panstwowych,
· dostepu do informacji publicznej,
· kodeksu postepowania administracyjnego, zwłaszcza w zakresie stron postepowania czy skarg
i wniosków,
· regulaminu prac rzadu czy jednostek samorzadu terytorialnego.
Ciała opiniodawczo-doradcze i konsultacyjne — jak pokazuje praktyka polskiej administracji, ciała
doradcze, w których zasiadaja partnerzy społeczni, powoływane sa na podstawie ustaw, rozporzadzen,
uchwał i zarzadzen majacych umocowanie ustawowe, a nawet na podstawie decyzji niemajacych
charakteru decyzji administracyjnych. Istnieja tak e ciała konsultacyjne utworzone w oparciu o
porozumienie administracji publicznej z partnerami społecznymi. Na przykład w Ministerstwie
Gospodarki i Pracy funkcjonuja tak zwane trójstronne zespoły bran owe. Forma prawna wpływa
oczywiscie na sposób działania tych ciał, ich uprawnienia oraz uprawnienia ich członków. Niemniej
jednak wszystkie te formy sa prawnie dopuszczalne.
55
X. Specyfika konsultacji ze srodowiskiem pozarzadowym
Szukajac partnerów do konsultacji warto sie przyjrzec porozumieniom organizacji oraz tak zwanej
infrastrukturze trzeciego sektora, a zatem organizacjom, których celem jest wspomaganie innych
organizacji. Trzeba tu wspomniec o czestym nieporozumieniu, jakie pojawia sie w szeregach
administracji. Urzednicy zainteresowani ułatwieniem procesu komunikacji namawiaja (w tym nie ma nic
złego) lub wrecz zmuszaja (to jest karygodne) organizacje do zrzeszania sie, stosujac swoisty przymus
federalizacji. Mo na usłyszec ró nego rodzaju pokretne tłumaczenia: a to, e rozmawiac mo na
wyłacznie z porozumieniami organizacji, a to, e organizacji jest za du o i maja rozbie ne interesy itd.
Dla wyznawców takiej praktyki mamy zła wiadomosc. Organizacje reprezentuja czasem rozbie ne
interesy i nie jest to ich wada, ale stanowi czesc ich natury i bogactwo, jakkolwiek niewygodne mo e to
byc dla administracji. Takie wymagania moga doprowadzic do swoistej kartelizacji sektora
pozarzadowego. Sektor pozarzadowy i owszem, powinien współdziałac i nawet zakładac formalne
porozumienia. Proces ten musi miec jednak charakter spontaniczny i organiczny i nie da sie go
zadekretowac.
Jak dotrzec z informacja do organizacji?
Jak dotrzec z informacja do organizacji pozarzadowych? Zakładamy, e administracja istotnie chce
dotrzec do szerokiej grupy organizacji, a nie, jak to czesto ma miejsce, jedynie do grupy organizacji
wybranych. Warto pamietac, e pewne obowiazki w tej dziedzinie nakłada ustawa o działalnosci
po ytku publicznego i wolontariacie. W art. 5 ust. 1 wymienia ona informacje jako jedna z zasad
współpracy. Warto przypomniec, e artykuł ten stosuje sie wprost nawet wtedy, gdy inne ustawy
reguluja w sposób specyficzny tryb dostepu do srodków publicznych. Ustawa (w art. 13) bardzo
precyzyjnie mówi o informacji w zwiazku z ogłaszaniem konkursów — musza byc one ogłaszane z
trzydziestodniowym wyprzedzeniem. Okreslony te jest w ustawie zakres informacji i miejsce, gdzie ma
ona byc dostepna.
Administracja, chcac dotrzec do organizacji pozarzadowych, mo e korzystac z własnych narzedzi
komunikacji oraz z ogólnie dostepnych kanałów informacyjnych. Mo e te — i powinna! — korzystac z
wewnetrznego obiegu informacji, w którym uczestnicza organizacje. Mowa tu na przykład o czesto
odwiedzanych przez organizacje stronach internetowych. Z cała pewnoscia jedna z nich jest portal
organizacji pozarzadowych www.ngo.pl. Posiada on sekcje bran owe i regionalne oraz tablice
ogłoszen. Ka dy mo e bezpłatnie umieszczac tam informacje. To, jak sie zdaje, dosc atrakcyjny
dodatek lub alternatywa dla ogłoszen w mediach komercyjnych. Co prawda Internet na razie nie jest
jeszcze medium powszechnie dostepnym, ale warto przypomniec, e korzysta z niego w sprawach
zwiazanych z praca organizacji około 80% NGOs w Polsce.
Umieszczanie adresowanych do organizacji pozarzadowych informacji w portalu www.ngo.pl przez
administracje szczebla centralnego i wojewódzkiego mo na by uznac za minimalny warunek jawnosci.
Oczywiscie istnieja te inne zasoby internetowe warte polecenia, zwiazane z poszczególnymi typami
organizacji. Warto wspomniec, e ponad 25% organizacji prowadzi własne wydawnictwa i publikuje
biuletyny (mówimy zatem o ponad 10 tys. wydawnictw), które umo liwiaja stworzenie czegos w rodzaju
informacyjnej kaskady.
Administracja, tłumaczac sie z biernej polityki informacyjnej, narzeka czesto na brak listy
organizacji, do których mogłaby swoje informacje adresowac. W portalu www.ngo.pl mo na znalezc
ogólnodostepna baze danych KLON, z której mo na czerpac takie informacje.
Skoro mowa o informacji, to warto przypomniec, e obowiazki w tej dziedzinie spoczywaja nie tylko
na administracji, ale te na samych organizacjach. Obowiazki te wynikaja z przepisów ustawy o
działalnosci po ytku publicznego i wolontariacie w stosunku do organizacji po ytku publicznego
(koniecznosc ogłaszania rocznych sprawozdan). Wynikaja te z innych przepisów — na przykład z
ustawy o fundacjach. Nie jest jasne, jak stosuje sie przepisy o BIP w stosunku do organizacji
pozarzadowych — odczytywane literalnie oznaczałyby koniecznosc tworzenia BIP przez wszystkich
odbiorców srodków publicznych, a zatem przez du a czesc organizacji.
56
Potrzeba informowania o swoich działaniach w przypadku wielu organizacji wynika z samej ich
istoty, a nie wyłacznie z obowiazków zapisanych w prawie. Bardzo czesto do ich misji nale y własnie
edukowanie opinii publicznej i przekonywanie do własnych działan. W odró nieniu od administracji
organizacje nie moga sie obyc bez wsparcia społecznego — kluczem do niego jest zaufanie do
organizacji, a tego nie da sie uzyskac bez rzetelnej informacji. Przy okazji warto przypomniec, e
informowanie o działaniach to cos wiecej ni popularne kampanie społeczne, czasem przybierajace
propagandowy charakter. Zasada transparentnosci (jawnosci i przejrzystosci) działan nale y do Karty
Zasad Organizacji Pozarzadowych. Z tym nie jest niestety najlepiej. Dla przykładu, wedle ostro nych
szacunków jedynie co czwarta fundacja w Polsce wywiazuje sie z obowiazku składania rocznych
sprawozdan do odpowiednich ministerstw.
Co wynika z badan? Kontakty z administracja publiczna
Urzedy i instytucje
Nie mamy
kontaktów
Mamy
sporadyczne,
bardzo
rzadkie
kontakty
Kontaktu
jemy sie
co
pewien
czas
Mamy
czeste,
regularne
kontakty
Utrzymu
-jemy
kontakty
najistotniejsze
z
punktu
widzenia
celów
organiza
-cji
Chcielibysmy
miec
wiecej
kontaktów
Konflikt
w ciagu
ostatnich
2
lat
Rzad, instytucje
panstwowe na szczeblu
centralnym
67,9 16,6 10,6 4,9 8,1 14,4 12,5
Samorzad regionalny
(Urzad Marszałkowski)
46,3 23,4 19,7 10,5 17,5 31,2 11,5
Urzad Wojewódzki i
jego agendy (np. WUP,
ROPS)
52,3 24,2 15,9 7,6 9,8 21,3 9,6
Samorzad lokalny i
jego agendy na szczeblu
powiatu lub gminy
16,5 17,8 31,2 34,4 58,2 33,6 38,9
Instytucje
odpowiedzialne za
dystrybucje funduszy
europejskich
75,9 10,4 9,6 4,1 3,6 30,8 1,8
W roku 2004 weszła w ycie ustawa o działalnosci po ytku publicznego, która ustanowiła w
odniesieniu do wszystkich organów administracji publicznej obowiazek współpracy z organizacjami
pozarzadowymi, w tym w dwóch wa nych dla partycypacji społecznej formach, to jest w formie
konsultacji projektów aktów prawnych oraz w formie tworzenia wspólnych, publiczno-społecznych ciał
konsultacyjnych. W odniesieniu do jednostek samorzadu terytorialnego wprowadzono tak e wymóg
uchwalania rocznych programów współpracy z organizacjami pozarzadowymi. Takie programy
funkcjonowały ju od lat 90. w czesci jednostek samorzadowych.
Współpraca z samorzadem
Wedle informacji uzyskanych od samorzadów wiemy o co najmniej 700 programach współpracy
uchwalonych w 2004 roku. Niestety, od około połowy samorzadów w Polsce nie udaje sie wydobyc
adnych danych w tej sprawie. Informacje te próbowano bezskutecznie uzyskiwac na wiele sposobów
57
(badania ankietowe, dane zbierane przez wojewodów, wreszcie zapytanie w trybie ustawy o dostepie
do informacji publicznej). Niemo nosc ich wydobycia sama w sobie jest ciekawa, ale smutna ilustracja
„współpracy” w publikacji mówiacej o relacjach miedzy administracja a obywatelami.
Z owych cokolwiek połowicznych informacji zebranych od samorzadów dowiadujemy sie, e:
· w 60% z nich istnieje osoba odpowiedzialna za współprace z organizacjami pozarzadowymi,
· 63% twierdzi, e w 2003 roku wspierało finansowo działania organizacji,
· 43% twierdzi, e miedzy organizacjami a urzedem ma miejsce wymiana informacji,
· 24% samorzadów twierdzi, e konsultuje z organizacjami projekty aktów prawnych,
· 15% powołuje wspólne zespoły o charakterze doradczym i problemowym.
58
XI. Aktywnosc organizacji pozarzadowych
Czy jest z kim rozmawiac?
Mo na sie zastanawiac, na ile same organizacje chca zabierac głos w sprawach publicznych.
Pewnych danych w tej sprawie dostarcza ostatnie badanie KLON (2004) przeprowadzone na
reprezentatywnej próbie organizacji. Okazuje sie, e ponad 40% poczuwa sie do reprezentowania
interesów swoich podopiecznych i członków. Ponad 30% organizacji twierdzi, e w ciagu ostatnich 2 lat
uczestniczyło w ró nego rodzaju debatach (czasem w sporach z administracja publiczna), konsultacjach
lub nawet je organizowało. Dla ponad 11% jest to jedna z trzech najwa niejszych form działan, a dla
1,6% organizacji jest to wrecz najwa niejsza forma działania.
Procent organizacji, które wskazuja dana
forme jako jedna z 3 najwa niejszych
Formy działan
Procent
organizacji,
które
prowadziły te
forme działan
w ciagu
ostatnich 2 lat
na 1
miejscu
na 2
miejscu
na 3
miejscu w sumie
Bezposrednie swiadczenie usług
członkom, podopiecznym lub klientom
organizacji
71,0 55,2 5,3 3,3 63,8
Finansowe lub rzeczowe wspieranie
osób indywidualnych
26,9 4,7 10,7 3,9 19,3
Reprezentowanie i rzecznictwo
interesów członków, podopiecznych,
klientów organizacji
41,6 7,9 13,7 6,5 28,1
Organizowanie debat, seminariów i
konferencji na tematy wa ne dla
organizacji
38,9 6,8 10,5 5,5 22,8
Badania naukowe, zbieranie i
przetwarzanie danych
12,1 1,5 2,0 2,3 5,8
Wydawanie czasopism, biuletynów,
raportów itp. na tematy zwiazane z
misja organizacji
26,6 2,3 3,9 4,5 10,7
Mobilizowanie i edukowanie opinii
publicznej dla poparcia działan
organizacji, prowadzenie kampanii
społecznych itp.
45,1 8,7 9,9 7,6 26,2
Rzecznictwo, działania lobbingowe,
wpływanie na zmiany o charakterze
systemowym, np. prace na rzecz
zmiany prawa
11,8 0,8 1,7 1,6 4,1
Uczestniczenie w debatach (wzglednie
sporach) z administracja publiczna
ró nych szczebli, np. uczestniczenie
lub organizowanie, konsultacji
społecznych, kampanii, protestów,
petycji itp.
32,9 1,6 3,3 6,6 11,5
59
Animowanie współpracy miedzy
organizacjami lub instytucjami w
Polsce (inicjowanie wspólnych akcji,
spotkan, wymiana doswiadczen itp.)
35,7 2,2 5,2 5,8 13,2
Finansowe wspieranie projektów
prowadzonych przez inne organizacje
lub instytucje
12,6 1,8 1,7 1,4 4,9
Wspieranie innych organizacji
pozarzadowych i inicjatyw obywatelskich
poprzez dostarczenie im
informacji, poradnictwa, konsultacji,
szkolen lub innych form wsparcia
23,9 1,5 2,6 3,9 8
Animowanie współpracy miedzynarodowej
miedzy instytucjami i
organizacjami o podobnych celach
16,0 0,9 2,4 4,7 8
60
XI. Demokracja deliberatywna — miedzy demokracja bezposrednia a
przedstawicielska
Co to jest „demokracja deliberatywna”? Kiedy mo emy o niej mówic? Najkrócej rzecz ujmujac,
polega ona na tym, e zacheceni przez instytucje publiczne obywatele zapoznaja sie, dyskutuja i
ostatecznie po namysle (czyli deliberacji) wyra aja swoje preferencje wobec konkurencyjnych wyborów
w sprawach publicznych. Głosowanie, jesli w ogóle, nastepuje tu po dogłebnym przedyskutowaniu
wszystkich „za” i „przeciw”. Katalog spraw, które moga byc przedmiotem deliberacji, jest bardzo szeroki
(na przykład wysokosc lokalnych podatków, lokalizacja lotniska, gwarancje dostepnosci opieki nad
dziecmi w wieku przedszkolnym, ale tak e kwestie tak fundamentalne, jak wykonywanie kary smierci
czy polityka zagraniczna kraju).
Formy deliberatywne udziału obywateli w podejmowaniu decyzji na ogół wymagaja spełnienia kilku
warunków. Oto najwa niejsze z nich:
· Dostep do obiektywnej, wywa onej informacji na temat proponowanych rozwiazan i ich
konsekwencji.
· Otwarty program debaty — uczestnicy staraja sie wyrazic swój poglad na przedmiot debaty, ale
moga dowolnie dyskutowac szeroko kontekst postawionego przed nimi wyboru.
· Konieczna jest gwarancja odpowiedniej ilosci czasu niezbednego do dogłebnego zapoznania sie z
materiałami i przedyskutowania go przez uczestników debaty.
· Dyskusja musi byc wolna od nacisków i manipulacji — organizujac debate trzeba zadbac o to, aby
uczestnicy mieli rzeczywista swobode wypowiadania opinii. Na miejscu jest analogia do sytuacji, w
jakiej powinni pracowac ławnicy lub sedziowie.
· Dyskusja musi miec charakter ustrukturyzowany. Na ogół potrzebne jest moderowanie. Reguły
debaty powinny byc dla wszystkich jasne (na przykład maksymalny czas wypowiedzi, odnoszenie
sie do kwestii merytorycznych, nieu ywanie argumentów personalnych, troska o to, by ka dy, kto
tego chce, mógł zabrac głos w debacie).
· Udział reprezentatywnej grupy uczestników. Deliberacja jest jedna z metod ograniczenia problemu
autoselekcji w debacie publicznej. Wa ne jest, aby o sprawie nie mówili wyłacznie ci, którzy maja
bezposredni interes w jej rozstrzygnieciu. Jest to te metoda na wciagniecie w debate tych, którzy z
powodu zniechecenia nie uczestnicza na ogół w tradycyjnym mechanizmie wyborczym. Czesto
dobór uczestników oparty jest na losowaniu próby reprezentatywnej, zgodnie z zasadami, jakie
stosuje sie w ilosciowych badaniach opinii publicznej (warto przypomniec, e metode losowania
stosowano w demokracji atenskiej).
· Tradycyjne mechanizmy konsultacji oparte sa na zbieraniu równoległych, skierowanych
jednostronnie do administracji publicznej wiazek opinii. W deliberacji najwa niejsze jest to, e jej
uczestnicy przed sformułowaniem ostatecznej opinii dyskutuja miedzy soba.
W praktyce deliberacja przybiera ró ne formy. Najbardziej popularne to:
1. Metoda deliberative poll (deliberatywne ustalenie preferencji opinii publicznej) — opracowana
w USA i tam najbardziej popularna, choc obecnie jest ju praktykowana w ok. 30 krajach, w tym w
Wielkiej Brytanii i w Bułgarii. W najwiekszym skrócie wyglada ona tak: Najpierw formułuje sie problem.
Nastepnie opracowywane sa materiały prezentujace mo liwie bezstronnie dostepne rozwiazania.
Materiały te dostarczane sa wylosowanym uczestnikom z odpowiednim wyprzedzeniem,
umo liwiajacym im dogłebne zapoznanie sie z nimi. Wiele wysiłku wkłada sie w przekonanie
wylosowanych osób do uczestnictwa w przedsiewzieciu. Uczestnicy spotykaja sie na 1–2 dni (jesli to
konieczne, zwraca sie im koszty podró y oraz koszt pobytu na miejscu spotkania, czasem wypłacane
jest skromne honorarium). Zebrani najpierw uczestnicza w sesji, której celem jest omówienie metody
pracy. Potem dzieleni sa na mniejsze grupy, w których odpowiednio wyszkoleni moderatorzy dbaja o to,
61
aby dyskusja miała ustrukturyzowany charakter i aby wszystkim dac równe szanse na zabranie głosu
(tak e tym osobom, które na ogół nie wypowiadaja sie publicznie). Grupy moga zapraszac ekspertów
lub decydentów, ale osoby te maja za zadanie odpowiadac na zadane pytania, a nie przekonywac czy
indoktrynowac. Nastepnie grupa po raz wtóry spotyka sie na sesji plenarnej, gdzie mo e wysłuchac
informacji o pracy innych grup i zadac pytania. Na koniec w procedurze tajnego głosowania zebrani
wyra aja swoje preferencje. Ostateczny wynik nie jest wia acy dla władz. Siła werdyktu ma charakter
zwyczajowy.
Ze wzgledu na solidna metodologie samego procesu bardzo trudno jest podwa yc jego polityczna
wage. Na ogół jest ona dodatkowo wzmocniona obecnoscia mediów (czasem to własnie media sa ich
organizatorami, np. BBC w Wielkiej Brytanii czy Public Brodcasting Services w USA).
2. Technika citizens juries (sady obywatelskie) — zaczeto ja stosowac w USA i Niemczech w latach
70. Stamtad trafiła do Hiszpanii, Palestyny, Wielkiej Brytanii i Holandii. Technika ta ró ni sie od
deliberative poll tym, e prowadzona jest w oparciu o znacznie mniejsza próbe — około 20 osób. Ich
dobór ma charakter losowo–celowy, ale tu tak e idzie o zapewnienie reprezentatywnosci uczestników.
Grupa pracuje razem na ogół 3–4 dni. Jej zadaniem jest nie tylko dokonanie głosowania, ale tak e
przedstawienie pisemnego stanowiska; zazwyczaj cie ar przygotowania jego propozycji spoczywa na
moderatorze. Istotna ró nica w stosunku do deliberative poll jest fakt, e sady obywatelskie sa na ogół
„zamawiane” przez władze publiczne. Władze te, choc nie sa zwiazane wynikiem, to jednak czuja sie
zobowiazane odniesc sie publicznie do rezultatów pracy sadów obywatelskich. Przykłady problemów,
których rozwiazania poszukiwano ta technika: wpływ produkcji rolnej na jakosc wody pitnej (Minnesota,
USA 1984), ranking kandydatów do Senatu (USA 1992), reforma systemu ochrona zdrowia (USA 1993),
reforma systemu transportu miejskiego (Hanower, Niemcy 1996), tworzenie szans na zatrudnienie
(Lavenmouth, Wielka Brytania 1998), organizacja opieki dla nieuleczalnie chorych (Wallsal, Wielka
Brytania 1996).
3. Szczególna forma łaczaca w pewnym sensie obydwie opisane wy ej metody sa tak zwane planning
cells (komórki planujace). Metode opracowano jeszcze w latach 70. na uniwersytecie w Wuppertalu
(Niemcy). I w tym przypadku tak e, mimo e proces na ogół jest prowadzony przez niezale ne
instytucje badawcze, bywa zlecany przez administracje publiczna. Wielkosc pojedynczej komórki na
ogół nie przekracza 25 osób. Cały proces polega najczesciej albo na równoległej pracy wielu komórek
(na przykład w ró nych regionach), albo na rozło onej w czasie serii spotkan tej samej grupy. W
niektórych przedsiewzieciach bierze udział nawet do 500 osób.
62
XII. Załaczniki
Załacznik A: Przestrogi dotyczace organizowania konsultacji
· Warto starac sie uczynic z konsultacji czesc działan rutynowych, a nie działalnosc wyjatkowa,
wybijajaca z rytmu.
· Konsultacje trzeba traktowac serio i anga owac sie w nie wierzac, e przyniosa one po ytek dla
proponowanych rozwiazan.
· Rozwiazania konsultowac trzeba we własciwym czasie, odpowiednio wczesnie, kiedy mo liwe
sa jeszcze ich modyfikacje i jest czas na uwzglednienie wyników konsultacji.
· Przed przystapieniem do konsultacji konieczne jest jasne zdefiniowanie jej reguł i oczekiwan w
stosunku do procesu.
· Umiejetnosc konsultacji doskonali sie w miare uczenia sie instytucji. Aby taka nauka była
mo liwa, konieczna jest ocena procesu konsultacji.
· Proces nowoczesnie prowadzonych konsultacji jest, szczególnie w Polsce, czyms nowym —
warto wiec przygladac sie jak to robia inni, szczególnie ci, którzy robia to od dawna.
Doswiadczenia polskie sa wa ne, warto jednak pamietac, e dostepnych jest sporo poradników
opracowanych w innych krajach (zob.: Załacznik F, Przydatna literatura).
· Warto zachowac realizm — zarówno w oczekiwaniach w stosunku do srodowisk, które
uczestnicza w konsultacjach, jak i w ocenie własnych mo liwosci. Lepiej zaczac od czegos
mniejszego, ale wykonanego poprawnie, ni zaanga owac sie w proces, nad którym utraci sie
kontrole.
· Organizujac konsultacje trzeba zachowac elastycznosc i wyobraznie. Istnieje wiele metod
konsultacji — trzeba umiec dobierac je w zale nosci od okolicznosci.
· W procesie konsultacji wa ne jest dostosowanie jezyka do grup, które uczestnicza w procesie.
W ka dym jednak przypadku wskazane jest mówienie wprost i formułowanie pytan w
jednoznaczny sposób.
· Konieczne jest poinformowanie uczestników konsultacji o tym, jak spo ytkowane zostały
zgłoszone przez nich uwagi. Informacja ta powinna miec charakter ogólny, ujety w forme
sprawozdania z konsultacji. W zale nosci od zastosowanych metod mo na ja te wzbogacic
informacja zindywidualizowana, adresowana do konkretnych srodowisk lub instytucji
uczestniczacych w procesie.
63
Załacznik B: Wykaz najwa niejszych ustaw i rozporzadzen dotyczacych kwestii
partycypacji
Poni sze przepisy prawne zawieraja rozwiazania dotyczace:
· organizowania sie grup społecznych w prawne formy działalnosci,
· form partycypacji społecznej oraz procedur prowadzenia konsultacji społecznych z ró nymi
organizacjami społecznymi, zarówno o charakterze ogólnym, jak i sektorowym,
· składu i funkcjonowania publicznych instytucji konsultacyjnych,
· uprawnien zwiazanych z prawami i wolnosciami konstytucyjnymi, majacymi znaczenie dla
partycypacji społecznej.
Przepisy prawne dotyczace organizowania sie grup społecznych i zawodowych w prawne formy
działalnosci oraz uprawnien opiniodawczych i konsultacyjnych tych grup:
Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity Dz. U. nr 79 z 2001 r. z pózn.
zm.)
Ustawa z 23 maja 1991 r. o zwiazkach zawodowych (Dz. U. nr 79 z 1991 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. nr 55 z 1991 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. o zwiazkach zawodowych rolników indywidualnych (Dz. U. nr 20 z 1989 r. z
pózn. zm.)
Ustawa z 8 pazdziernika 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. nr 32 z 1982
r. z pózn. zm.)
Ustawa z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (tekst jednolity Dz. U. nr 101 z 2002 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 15 wrzesnia 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich zwiazkach oraz zmianie innych
ustaw (Dz. U. nr 88 z 2000 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 22 marca 1989 r. o rzemiosle (tekst jednolity Dz. U. nr 112 z 2002 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. nr 35 z 1989 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 30 maja 1989 r. o samorzadzie zawodowym niektórych przedsiebiorców (Dz. U. nr 35 z 1989
r. z pózn. zm.)
Ustawa z 16 wrzesnia 1982 Prawo spółdzielcze (tekst jednolity Dz. U. nr 188 z 2003 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolnosci sumienia i wyznania (tekst jednolity Dz. U. nr 26 z
2000 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jednolity Dz. U. nr 46 z 1991 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 15 grudnia 2000 r. o samorzadach zawodowych architektów, in ynierów budownictwa oraz
urbanistów (Dz. U. nr 5 z 2001 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. nr 123 z 2002 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. nr 123 z 2002 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. nr 42 z 2002 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sadowych i egzekucji (Dz. U. nr 133 z 1997 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. nr 30 z 1989 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 19 kwietnia 1991 r. o samorzadzie pielegniarek i poło nych (tekst jednolity Dz. U. nr 41 z 1991
r. z pózn. zm.)
Ustawa z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jednolity Dz. U. nr 41 z 1991 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U.
nr 8 z 1991 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (tekst jednolity Dz. U. nr 100 z 2001r. z pózn.
zm.)
Ustawa z 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorzadzie zawodowym psychologów (Dz. U. nr
73 z 2001 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. nr 49 z 2001 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 13 pazdziernika 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorzadzie (tekst jednolity Dz. U. nr 31
z 2001 r. z pózn. zm.)
64
Ustawa z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jednolity Dz. U. nr 9 z 2002 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sadowym (tekst jednolity Dz. U. nr 17 z 2001 r. z
pózn. zm.)
Przepisy normujace funkcjonowanie organów administracji publicznej i publicznych instytucji
konsultacyjnych (o charakterze ogólnym):
Ustawa z 4 wrzesnia 1997 r. o działach administracji rzadowej (tekst jednolity Dz. U. nr 159 z 2003 r. z
pózn. zm.)
Ustawa z 8 sierpnia o Radzie Ministrów (tekst jednolity Dz. U. nr 24 z 2003 r. z pózn. zm.)
Uchwała Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin Rady Ministrów (Monitor Polski nr 13 z
2002 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postepowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z
2000 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorzadzie województwa (tekst jednolity Dz. U. nr 142 z 2001 r. z pózn.
zm.),
Ustawa o z 5 czerwca 1998 r. o samorzadzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. nr 142 z 2001 r. z
pózn. zm.)
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorzadzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. nr 142 z 2001 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych oraz wojewódzkich
komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100 z 2001 r. z pózn. zm.)
Rozporzadzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 lutego 2002 r. w sprawie wojewódzkich komisji dialogu
społecznego (Dz. U. nr 17 z 2002 r.)
Rozporzadzenie Rady Ministrów z 5 lutego 2002 w sprawie powołania Komisji Wspólnej Rzadu i
Samorzadu Terytorialnego (Dz. U. nr 13 z 2002 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalnosci po ytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. nr 96 z 2003 r.
z pózn. zm.)
Rozporzadzenie Ministra Polityki Społecznej z 4 sierpnia 2003 r. w sprawie Rady Działalnosci Po ytku
Publicznego (Dz. U. nr 147 z 2003 r.)
Ustawa z 18 wrzesnia 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. nr 130 z 2001 r. z pózn. zm.)
Przepisy dotyczace partycypacji społecznej w ró nych dziedzinach polityki panstwa oraz
dotyczace sektorowych publicznych instytucji konsultacyjnych:
Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116 z 2004 r. z pózn. zm.)
Zarzadzenie nr 11 Prezesa Rady Ministrów z 6 lutego 2004 r. w sprawie powołania Miedzyresortowego
Zespołu do przygotowania Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r. z
pózn. zm.)
Ustawa z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr
12 z 1994 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 11 marca 2004 r. o utworzeniu Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych
(Dz. U. nr 42 z 2004 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 19 pazdziernika 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomosciami rolnymi Skarbu Panstwa (tekst
jednolity Dz. U. nr 208 z 2004 r.)
Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony srodowiska (Dz.U. nr 62 z 2001 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity (Dz.U. nr 86 z 2003
r.)
Ustawa z 7 wrzesnia 1991 o systemie oswiaty (tekst jednolity Dz. U. nr 256 z 2004 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 12 wrzesnia 1990 o szkolnictwie wy szym (tekst jednolity Dz. U. nr 24 z 2003 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 15 z 2003 r. z pózn.
zm.)
Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 z 2004 r.)
65
Ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz.U nr
123 z 1997 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 20 kwietnia o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99 z 2004 r.)
Ustawa z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach bedacych ofiarami represji
wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. nr 42 z 2002 r. z pózn. zm.)
Przepisy dotyczace innych praw i wolnosci zwiazanych z prawami i wolnosciami
konstytucyjnymi, majacymi znaczenie dla partycypacji społecznej:
Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z
2000 r. z pózn. zm.)
Rozporzadzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i przyjmowania skarg i
wniosków (Dz. U. nr 5 z 2002 r.)
Ustawa z 6 wrzesnia 2001 r. o dostepie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 z 2001 r. z pózn. zm.)
Rozporzadzenie Ministra Spraw Wewnetrznych i Administracji z 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu
Informacji Publicznej (Dz. U. nr 67 z 2002 r.)
Ustawa z 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. nr 51 z 1990 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. nr 62 z
23 lipca 1999 r.)
Ustawa z 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. nr 57 z 2003 r. z pózn. zm.)
Ustawa z 15 wrzesnia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88 z 2000 r. z pózn. zm.)
Rozporzadzenie Ministra Sprawiedliwosci z 10 listopada 2000 r. w sprawie wykazu organizacji
społecznych uprawnionych do działania przed sadem w imieniu lub na rzecz obywateli (Dz. U. nr 100 z
2000 r.)
66
Załacznik C: Najwa niejsze instytucje publiczne o charakterze partycypacyjnym
Opracowano na podstawie analizy ustawodawstwa oraz „Informacji na temat działalnosci instytucji
dialogu społecznego przy ministerstwach i urzedach centralnych” z lat 2002 i 2003, opracowanych
przez Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
Poni ej wymienione instytucje, w skład których wchodza zró nicowani partnerzy społeczni,
charakteryzuja sie nastepujacymi cechami:
· powoływane sa przez przepisy prawne o ró nej pozycji w hierarchii zródeł prawa: ustawy,
rozporzadzenia, zarzadzenia, uchwały, decyzje oraz w oparciu o porozumienia administracja
publiczna — partnerzy społeczni;
· pełnia w stosunku do organów administracji publicznej i panstwowych jednostek
organizacyjnych ró nego rodzaju funkcje o charakterze partycypacyjnym: opiniodawcza,
doradcza, konsultacyjna, negocjacyjna, nadzorcza i monitorujaca;
· w ich skład wchodza reprezentacje srodowisk działajace w ró nych formach prawnych:
stowarzyszenia, zwiazki zawodowe, organizacje pracodawców, izby gospodarcze, społecznozawodowe
organizacje rolników, organizacje stowarzyszajace jednostki samorzadu
terytorialnego oraz zawodowego, organizacje wyznaniowe, fundacje;
· oprócz wy ej wymienionych partnerów społecznych w skład czesci z nich wchodza
przedstawiciele organów administracji rzadowej, uczelni wy szych, ekspertów, podmiotów
gospodarczych i innych podmiotów; w niektórych przypadkach partnerzy społeczni pozostaja w
mniejszosci;
· czesc z wymienionych instytucji ma zło ona strukture — funkcjonuja wewnetrzne zespoły
problemowe, komisje, podzespoły;
· czesc z nich ma charakter trójstronny (skupia np. przedstawicieli rzadu, zwiazków zawodowych
i organizacji pracodawców), czesc dwustronny (skupia np. przedstawicieli rzadu i organizacji
samorzadowych), czesc zas wielostronny (skupia wiele rodzajów zró nicowanych partnerów
społecznych). Skład ten wynika najczesciej z charakteru wypełnianych funkcji.
Szczegółowe informacje na temat kompetencji, składu oraz aktywnosci tych instytucji zawieraja
materiały:
„Informacje na temat działalnosci instytucji dialogu społecznego przy ministerstwach i urzedach
centralnych” z lat 2002 i 2003, opracowane przez Ministerstwo Gospodarki Pracy Polityki Społecznej;
K. W. Frieskie, P. Poławski, „Administracja publiczna: instytucje obywatelskiej partycypacji”, w: Dobre
panstwo, red. W. Kie un, J. Kubin, Wyd. WSPiZ im. L. Kozminskiego, Warszawa 2004.
Wykaz obejmuje najwa niejsze instytucje zasadniczo powołane na stałe i nie obejmuje ciał doradczych
zło onych wyłacznie z przedstawicieli administracji publicznej i nauki.
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów:
Rada Społeczna przy Prezesie Rady Ministrów
Ministerstwo Gospodarki i Pracy:
Trójstronna Komisja ds. Społeczno-
Gospodarczych
Naczelna Rada Zatrudnienia
Komisja ds. Układów Zbiorowych Pracy
Trójstronny Zespół ds. Bran y Energetycznej
Trójstronny Zespół ds. Społecznych Warunków
Restrukturyzacji Hutnictwa
Trójstronny Zespół ds. Bezpieczenstwa
Socjalnego Górników
Trójstronny Zespół ds. Społeczno-
Gospodarczych, Restrukturyzacji i Przetwórstwa
Siarki
Trójstronny Zespół ds. Przemysłu Lekkiego
Trójstronny Zespół ds. Społeczno-
Gospodarczych Warunków Restrukturyzacji
Zakładów Przemysłu Obronnego
Zespół ds. Przemysłu Metalowego
Okragły Stół Dialogu Społecznego na Rzecz
Integracji Europejskiej
Rada Turystyki
67
Komitet Sterujacy Sektorowego Programu
Operacyjnego „Wzrost Konkurencyjnosci
Przedsiebiorstw”
Komitet Sterujacy Sektorowym Programem
Operacyjnym Zintegrowanego Rozwoju
Regionalnego 2004–2006
Komitet Monitorujacy Sektorowy Program
Operacyjny „Rozwój Zasobów Ludzkich”
Ministerstwo Polityki Społecznej:
Rada Działalnosci Po ytku Publicznego
Rada Pomocy Społecznej
Krajowa Rada Konsultacyjna ds. Osób
Niepełnosprawnych
Ministerstwo Zdrowia:
Rada Społeczno-Zawodowa
Krajowy Zespół ds. Promocji Planowania
Rodziny
Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa
Medycznego oraz Trybu Uzyskiwania Akredytacji
Ministerstwo Finansów:
Komitet Standardów Rachunkowosci
Rada Celna
Ministerstwo Spraw Wewnetrznych i Administracji:
Komisja Wspólna Rzadu i Samorzadu
Terytorialnego
Komisja Wspólna Rzadu i Episkopatu
Zespół ds. Mniejszosci Narodowych
Rada ds. Ratownictwa Ochotniczego
Ministerstwo Sprawiedliwosci:
Rada Główna ds. Społecznej Readaptacji i
Pomocy Skazanym
Ministerstwo Nauki i Informatyzacji:
Krajowa Komisja Etyczna ds. Doswiadczen na
Zwierzetach
Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu:
Rada Główna Szkolnictwa Wy szego
Krajowa Rada Oswiatowa
Rada ds. Szkolnictwa Artystycznego
Rada ds. Bezpieczenstwa Imprez Masowych
Komisja Sportu Osób Niepełnosprawnych
Rada Krajoznawstwa i Turystyki Szkolnej
Rada ds. Kształcenia i Doskonalenia Kadr
Kultury Fizycznej
Rada ds. Edukacji Europejskiej
Komisja ds. Po yczek i Kredytów Studenckich
Krajowa Rada Programu Leonardo da Vinci
Ministerstwo Srodowiska:
Panstwowa Rada Ochrony Przyrody
Krajowa Rada Gospodarki Wodnej
Rada Lesnictwa
Rada Geologiczna
Rada ds. Zrównowa onego Rozwoju
Komitet Sterujacy ds. Funduszu ISPA
Komitet Sterujacy ds. Funduszu Spójnosci
Komisja ds. Organizmów Genetycznie
Zmodyfikowanych
Krajowa Komisja ds. Ocen Oddziaływania na
Srodowisko
Krajowa Rada ds. Ekozarzadzania
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi:
Rada Gospodarki
ywnosciowej
Rada Programowa Krajowego Centrum
Doradztwa Rozwoju Rolnictwa i Obszarów
Wiejskich
Krajowy Komitet Sterujacy ds. Programu
SAPARD
Zespół — Komitet ds. Programu SAPARD
Komitet Sterujacy Sektorowym Programem
Operacyjnym „Restrukturyzacja i modernizacja
sektora ywnosciowego oraz rozwój obszarów
wiejskich”
Ministerstwo Infrastruktury:
Trójstronny Zespół ds. Kolejnictwa
Trójstronny Zespół ds.
eglugi i Rybołówstwa
Morskiego
Rada ds. Promocji
eglugi Sródladowej
Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna
Polski Komitet Global Road Safety Partnership
Zespół roboczy przedstawicieli organizacji
zrzeszajacych miedzynarodowych przewozników
drogowych ds. współpracy z MI
Społeczny Zespół Ekspertów Obszar —
Łacznosc
Ministerstwo Kultury:
Krajowa Rada Biblioteczna
Rada ds. Szkolnictwa Artystycznego przy
Ministrze Kultury
Komisja ds. stypendiów przyznawanych osobom
zajmujacym sie twórczoscia artystyczna,
upowszechnianiem i ochrona dóbr kultury i ds.
opiniowania wniosków z Funduszu Promocji
Twórczosci.
68
Ministerstwo Skarbu:
Trójstronny Zespół ds. Bran y Chemicznej
Ministerstwo Spraw Zagranicznych:
Rada ds. Współpracy z Organizacjami
Pozarzadowymi
Ministerstwo Obrony Narodowej:
Pełnomocnik MON ds. Współpracy ze
Zwiazkami Zawodowymi
Urzad Komitetu Integracji Europejskiej:
Narodowa Rada Integracji Europejskiej, w tym
srodowiskowe rady konsultacyjne ds.:
· samorzadu terytorialnego
· srodków masowego przekazu
· srodowisk gospodarczych
· srodowisk wiejskich
· organizacji pozarzadowych
· młodzie y
Urzad Ochrony Konkurencji i Konsumenta:
Rada ds. Dobrych Praktyk Gospodarczych
(dawniej Rada Ochrony Konkurencji i
Konsumentów)
Krajowa Rada Rzeczników Konsumentów
Urzad ds. Uchodzców i Repatriantów:
Rada ds. Uchodzców
Urzad ds. Kombatantów oraz Osób
Represjonowanych:
Rada ds. Kombatantów oraz Osób
Represjonowanych
Zespół Konsultacyjno-Doradczy ds. Opieki
Socjalnej i Zdrowotnej
Główny Inspektorat Ruchu Drogowego:
Zespół Konsultacyjno-Doradczy przy Głównym
Inspektoracie Ruchu Drogowego
Urzad Zamówien Publicznych:
Kolegium Urzedu Zamówien Publicznych
Urzad Regulacji Telekomunikacji i Poczty:
Rada Telekomunikacji
Rada Usług Pocztowych
Wy szy Urzad Górniczy:
Komisja Bezpieczenstwa Pracy w Górnictwie
Komisja ds. analizy stosowania przepisów prawa
zwiazanego z ruchem zakładów górniczych
Komisja ds. Szkolen w Górnictwie
Rzadowe Centrum Studiów Strategicznych:
Polski Komitet Rozwoju Przestrzennego
Obszaru Morza Bałtyckiego VASAB 2010
Rada ds. koordynacji działan miedzyresortowych
w zakresie polityki ludnosciowej
Główny Urzad Statystyki:
Rada Statystyki
Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego:
Rada Ubezpieczenia Społecznego Rolników
Agencja Rynku Rolnego:
Rada Agencji Rynku Rolnego
Komisja Porozumiewawcza ds. Mleka i
Przetworów Mlecznych
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa:
Rada Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa
Zespół ds. współpracy z samorzadami gminnymi
i powiatowymi
Panstwowy Fundusz Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych:
Rada Nadzorcza Panstwowego Funduszu
Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
Narodowy Fundusz Zdrowia:
Rada NFZ
Zakład Ubezpieczen Społecznych:
Rada Nadzorcza Zakładu Ubezpieczen
Społecznych
Polska Organizacja Turystyczna:
Rada Polskiej Organizacji Turystycznej
Komenda Główna Policji:
Komitet Doradczy Komendanta Głównego Policji
Naczelna Dyrekcja Archiwów Panstwowych:
Rada Archiwów Społecznych
Rada Dziedzictwa Archiwalnego
69
Inne:
Wojewódzkie komisje dialogu społecznego (przy
urzedach wojewódzkich)
Wojewódzkie rady zatrudnienia (przy urzedach
marszałkowskich)
Wojewódzkie komisje ds. oceny oddziaływania
na srodowisko
Rady oddziałów wojewódzkich NFZ
Powiatowe rady zatrudnienia (przy starostwach
powiatowych)
70
Załacznik D: Lista osób odpowiedzialnych za kontakty
z organizacjami pozarzadowymi na poziomie centralnym i regionalnym
Urzedy centralne
Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu
00-918 Warszawa, Al. Szucha 25
Agnieszka Dybowska, p.o. dyrektor
tel.: (22) 629 63 59
Ministerstwo Obrony Narodowej
00-909 Warszawa, ul. Klonowa 1
tel.: (22) 845 59 03
fax: (22) 845 53 78 (sekretariat)
www.wp.mil.pl
Krzysztof Sikora, dyrektor Departamentu
Wychowania i Promocji Obronnosci
tel.: (22) 826 18 67,
e-mail: k.sikora@wp.mil.pl
Ministerstwo Polityki Społecznej
Departament Pomocy i Integracji Społecznej
00-513 Warszawa, ul. Nowogrodzka 1/3/5
tel.: (22) 66 11 277
fax: (22) 661 02 76
Zuzanna Grabusinska, radca ministra
tel.: (22) 66 11 189
e-mail: zuzanna.grabusinska@mps.gov.pl
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi
00-930 Warszawa, ul. Wspólna 30
tel.: (22) 623 23 39
fax: (22) 623 21 05
www.minrol.gov.pl
Daria Oleszczuk, podsekretarz stanu
tel.: (22) 625 16 01
e-mail: daria.oleszczuk@minrol.gov.pl
Ministerstwo Spraw Wewnetrznych
02-591 Warszawa, ul. Batorego 5
tel.: (22) 621 20 20, (22) 845 62 39
fax: (22) 622 79 73
www.mswia.gov.pl
Lech M. Nijakowski, starszy specjalista
tel.: (22) 601 72 18, 694 444 011
e-mail: nijakowski.l@mswia.gov.pl
Ministerstwo Sprawiedliwosci, Departament
Nadzoru nad Wykonaniem Orzeczen
Marzena Kruk
e-mail: mkruk@ms.gov.pl
Ministerstwo Zdrowia
Warszawa, ul. Miodowa 15
tel.: (22) 634 90 00
Gra yna Kieljan, główny specjalista
tel.: (22) 634 94 45
Ministerstwo Polityki Społecznej, Biuro
Pełnomocnika ds. Osób Niepełnosprawnych
00-362 Warszawa, ul. Gałczynskiego 4
tel.: (22) 826 96 73
fax: (22) 826 51 46
Katarzyna Duszczuk-Kunicka, referendarz
tel.: (22) 828 08 02
e-mail: katarzyna.duszczuk-kunicka@mps.gov.pl
71
Agencje rzadowe
Agencja Nieruchomosci Rolnych
00-215 Warszawa, ul. Dolanskiego 2
tel.: (22) 635 80 09
fax: (22) 635 00 60
www.anr.gov.pl
Marek Zaremba, główny specjalista; Artur
Gruszczynski, starszy specjalista
tel.: (22) 635 80 09
e-maile: mzaremba@anr.gov.pl;
agruszczynski@anr.gov.pl
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa
00-175 Warszawa, ul. Jana Pawła II 70
www.arimr.gov.pl
Główny Inspektorat Sanitarny
00-238 Warszawa, ul. Długa 38/40
tel.: (22) 635 45 81
fax: (22) 635 61 94
El bieta Łeta, dyrektor departamentu
tel.: (22) 536 13 30
Główny Urzad Geodezji i Kartografii
00-926 Warszawa, ul. Wspólna 2
tel.: (22) 661 80 18
fax: (22) 621 29 73
www.gugik.gov.pl
Główny Urzad Statystyczny
00-925 Warszawa, Al. Niepodległosci 208
tel.: (22) 608 32 44
Instytut Pamieci Narodowej — Komisja
Scigania Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu
00-839 Warszawa, Pl. Krasinskich 2/4/6
tel.: (22) 530 86 56
fax: (22) 530 90 52, (22) 530 90 87
www.ipn.gov.pl
Maria Dmochowska, doradca prezesa
tel.: (22) 581 85 32,
e-mail: michal.durakiewicz@ipn.gov.pl
Komenda Główna Panstwa Stra y Po arnej
00-914 Warszawa, ul. Podchora ych 38
tel.: (22) 523 39 00
fax: (22) 523 30 16
www.kgpsp.gov.pl
Janusz Jakubowski, radca Komendanta
Głównego PSP
tel.: (22) 523 39 87
e-mail: jjakubowski@kgpsp.gov.pl
Komenda Główna Policji
02-514 Warszawa, ul. Puławska 148/150
tel.: (22) 621 02 51
fax: (22) 601 26 70
www.policja.gov.pl
Roman Miskiewicz, pełnomocnik Komendanta
Głównego do kontaktów za stowarzyszeniami,
organizacjami i fundacjami
tel.: (22) 601 29 72
e-mail: r.miskiewicz@policja.gov.pl
Komisja Papierów Wartosciowych i Giełd
00-950 Warszawa, Pl. Powstanców Warszawy 1
tel.: (22) 332 66 00
fax: (22) 332 66 02
www.kpwig.gov.pl
Mirosław Kachniewski, dyrektor Sekretariatu
KPWIG
tel.: (22) 332 66 01
e-mail: sks@kpwig.gov.pl
Krajowe Centrum ds. AIDS
02-829 Warszawa, ul. Samsonowska 1
tel.: (22) 331 77 77
fax: (22) 331 77 76
www.aids.gov.pl
Magdalena Borowska, główny specjalista ds.
programów
tel.: (22) 331 77 85
e-mail: programy@aids.gov.pl
Naczelna Dyrekcja Archiwów Panstwowych
00-950 Warszawa, ul. Długa 6
tel.: (22) 831 32 06
fax: (22) 831 75 63
www.archiwa.gov.pl
Panstwowa Agencja Rozwiazywania
Problemów Alkoholowych
01-458 Warszawa, ul. Szanców 25
tel.: (22) 532 03 20
fax: (22) 836 81 66
www.parpa.pl
Adam Michalak, młodszy specjalista
tel.: (22) 532 03 62
e-mail: adam.michalak@parpa.pl
72
Panstwowa Agencja Atomistyki
00-522 Warszawa, ul. Krucza 36
tel.: (22) 628 27 22
fax: (22) 629 01 64
www.paa.gov.pl
Panstwowy Fundusz Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych
00-828 Warszawa, Al. Jana Pawła II 13
tel.: (22) 620 03 51
www.pfron.org.pl
Polska Organizacja Turystyczna
00-928 Warszawa, ul. Chałubinskego 4/6
tel.: (22) 630 17 01
fax: (22) 630 17 61
www.pot.gov.pl
Rzadowe Centrum Studiów Strategicznych
00-929 Warszawa, ul. Wspólna 4
tel.: (22) 661 86 00
fax: (22) 621 25 50
www.RCSS.gov.pl
Urzad do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców
00-564 Warszawa, ul. Koszykowa 16
tel.: (22) 601 41 80
Urzad ds. Kombatantów i Osób
Represjonowanych
00-926 Warszawa, ul. Wspólna 2/4
tel.: (22) 661 81 11
fax: (22) 661 90 73
Krzysztof Skolimowski, dyrektor departamentu
Urzad Ochrony Konkurencji i Konsumentów
00-95 Warszawa, Pl. Powstanców Warszawy 1
tel.: (22) 556 08 00
fax: (22) 826 61 25 (sekretariat Prezesa)
www.uokik.gov.pl
Urzad Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej
00-950 Warszawa, Al. Niepodległosci 188/192
tel.: (22) 825 80 01
fax: (22) 875 06 80
www.uprt.pl
Ewa Nizinska-Matysiak, p.o. dyrektor Gabinetu
Prezesa
tel.: (22) 825 10 33
e-mail: ematysiak@uprp.pl
Urzad Regulacji Telekomunikacji i Poczty
01-211 Warszawa, ul. Kasprzaka 18/20
tel.: (22) 534 92 68
fax: (22) 534 92 28
www.urtip.gov.pl
Izabella Wołłejko-Chwastowicz, p.o. naczelnik
e-mail: i.chwastowicz@urtip.gov.pl
Urzad Słu by Cywilnej
00-582 Warszawa, ul. Szucha 2/4
tel.: (22) 694 70 16
fax: (22) 694 66 36
www.usc.gov.pl
Urzad Zamówien Publicznych
00-582 Warszawa, ul. Szucha 2/4
tel.: (22) 458 77 77
fax: (22) 458 77 00
www.uzp.gov.pl
Wy szy Urzad Górniczy
40-956 Katowice, ul. Poniatowskiego 31
tel.: (32) 251 14 71
fax: (32) 251 48 84
www.wug.gov.pl
Zakład Ubezpieczen Społecznych — Centrala
00-701 Warszawa, ul. Czerniakowska 16
tel.: (22) 623 30 00
fax: (22) 642 90 02
www.zus.pl
73
Urzedy Wojewódzkie,
samorzad wojewódzki
Biuro Zarzadzania Funduszami Europejskimi
Małopolskiego Urzedu Wojewódzkiego
31-156 Kraków, ul. Basztowa 22
tel.: (12) 616 02 69
fax: (12) 421 39 22
www.malopolska.uw.gov.pl/mci
Jan Masłyk, kierownik Referatu Promocji i
Szkolenia
tel.: (12) 616 02 63
e-mail: jmas@malopolska.uw.gov.pl
Dolnoslaski Urzad Wojewódzki
50-951 Wrocław, Pl. Powstanców Warszawy 1
tel.: (71) 340 63 00
fax: (71) 790 71 19
www.duw.pl
Aldona Andrulewicz, starszy inspektor
tel.: (71) 340 68 59
e-mail: a.andrulewicz@duw.pl
Kujawsko-Pomorski Urzad Wojewódzki w
Bydgoszczy
85-950 Bydgoszcz, ul. Jagiellonska 3
tel.: (52) 349 76 87
fax: (52) 349 76 82
Wiesława Burzych - kierownik Oddziału
Zabezpieczenia Społecznego, Dariusz Stalinski -
inspektor wojewódzki
tel.: (52) 349 76 93, (52) 349 76 87
e-mail: spoleczny@uwoj.bydgoszcz.pl
Lubelski Urzad Wojewódzki w Lublinie
20-914 Lublin, ul. Spokojna 4
tel.: (81) 742 43 14
fax: (81) 532 48 26
www.lublin.uw.gov.pl
Małgorzata Franc-Bła ucka
tel.: (81) 742 42 70
e-mail: gfranc@lublin.uw.gov.pl
Łódzki Urzad Wojewódzki
90-926 Łódz, ul. Piotrkowska 104
tel.: (42) 664 10 10
fax: (42) 664 10 40
Barbara Szczepanska, zastepca dyrektora
Wydziału Polityki Społecznej, współpraca z
Departamentem Po ytku Publicznego
tel.: (42) 664 20 02
e-mail: dps_lodz@o2.pl
Mazowiecki Urzad Wojewódzki w Warszawie
00-717 Warszawa, Pl. Bankowy 3/5
tel.: (22) 695 94 36
www.mazowieckie.pl
Anna Krupecka, starszy inspektor
tel.: (22) 695 66 21
e-mail: akrupecka@mazowiecke.pl
Mazowiecki Urzad Wojewódzki, Wydział
Srodowiska i Rolnictwa
00-950 Warszawa, Plac Bankowy 3/5
tel.: (22) 695 67 02
fax: (22) 620 45 38
Opolski Urzad Wojewódzki
45-082 Opole, ul. Piastowska 14
Tel.: (77) 452 42 52
Fax: (77) 452 47 05
www.opole.uw.gov.pl
Wioletta Porowska, pełnomocnik wojewody
tel.: (77) 452 43 06, (77) 452 45 07
Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego ds.
Mniejszosci Narodowych
Kraków, ul. Basztowa 22
Edward Słupik
tel.: (12) 616 04 09
e-mail: eslu@malopolska.uw.gov.pl
Podkarpacki Urzad Wojewódzki
35-959 Rzeszów Grunwaldzka 15
tel.: (17) 867 10 00
fax: (17) 867 19 50
www.rzeszow.uw.gov.pl
Podlaski Urzad Wojewódzki
15-213 Białystok, ul. Mickiewicza 3
tel.: (85) 743 94 75
fax: (85) 743 92 14
www.bialystok.uw.gov.pl
Marek Janusz Liberadzki, starszy inspektor
wojewódzki
tel.: 743 93 53
e-mail: mliberadzki@poczta.bialystok.uw.gov.pl
Pomorski Urzad Wojewódzki
80-810 Gdansk, ul. Okopowa 21/27
tel.: (58) 30 77 287
fax: (58) 30 14 337
www.uw.gda.pl
74
Małgorzata Szady, inspektor wojewódzki w
Wydziale Polityki Społecznej
Slaski Urzad Wojewódzki
40-032 Katowice, ul. Jagiellonska 25
tel.: (32) 207 77 77
fax: (32) 255 24 82
www.katowice.uw.gov.pl
Małgorzata Stepien, inspektor wojewódzki
tel.: (32) 207 78 28
sz01@katowice.uw.gov.pl
Swietokrzyski Urzad Wojewódzki
25-513 Kielce, ul. IX Wieków Kielc 3
tel.: (41) 342 12 22
Warminsko-Mazurski Urzad Wojewódzki
10-575 Olsztyn, ul. Piłsudskiego 7/9
tel.: (89) 523 22 00
fax: (89) 535 18 81
www.uw.olsztyn.pl
Zbigniew Wytra ek, asystent wojewody ds.
kontaktów z organizacjami pozarzadowymi
tel.: (89) 523 26 36
e-mail: zew@plusnet.pl
Wielkopolski Urzad Wojewódzki
61-713 Poznan, Al. Niepodległosci 16/18
tel.: (61) 854 15 44
fax: (61) 854 15 44
www.poznan.uw.gov.pl
Danuta Resztak, inspektor wojewódzki
tel.: (61) 854 16 47
e-mail: analizy@poznan.uw.gov.pl
Małopolski Urzad Wojewódzki
Wydział Polityki Społecznej
31-156 Kraków, ul. Basztowa 22
tel.: (12) 616 03 38
fax: (12) 616 04 24
Anna Tarnawska, kierownik Referatu Integracji
Społecznej
tel.: (12) 616 03 44
e-mail: atar@malopolska.uw.gov.pl
Wydział Srodowiska i Rolnictwa
Małopolskiego Urzedu w Krakowie
31-156 Kraków, ul. Basztowa 22
tel.: (12) 63 31 437
fax: (12) 633 18 33
www.malopolska.uw.gov.pl
Wydział Srodowiska i Rolnictwa
Podkarpackiego Urzedu Wojewódzkiego w
Rzeszowie
35-959 Rzeszów, ul. Grunwaldzka 15
tel.: (17) 86 71 570
fax: (17) 86 71 969
Zachodniopomorski Urzad Wojewódzki
70-502 Szczecin, Wały Chrobrego 4
tel.: (91) 430 32 43
www.uw.szczecin.gov.pl
Ewa Golinczak, inspektor wojewódzki;
Dobrosława Wos, inspektor
Urzad Marszałkowski w Łodzi
Departament Spraw Społecznych
90-051 Łódz, Al.Piłsudskiego 8
tel.: (42) 663 34 94
fax: (42) 663 35 32
www.lodzkie.pl
Urzad Marszałkowski w Łodzi, Regionalne
Centrum Polityki Społecznej
91-423 Łódz, ul. Solna 14
tel.: (42) 630 90 29
fax: (42) 630 90 24
www.reps.lodz.pl
Anna Mroczek, dyrektor
tel.: (42) 630 16 24, (42) 630 90 29
e-mail: reps-lodz@poczta.wp.pl
Urzad Marszałkowski Województwa
Podlaskiego
15-888 Białystok, ul. Wyszynskiego 1
tel.: (85) 748 51 52
fax: (85) 748 51 51
El bieta Rajewska — Regionalny Osrodek
Polityki Społecznej w Departamencie Zdrowia i
Polityki
tel.: (85) 744 70 22
e-mail: rajewska@op.pl
Urzad Marszałkowski Województwa
Dolnoslaskiego
50-411 Wrocław, Wybrze e Słowackiego 12/14
tel.: (71) 374 90 00
fax: (71) 374 90 39
www.umwd.pl
Bogusław Szpytna, dyrektor Departamentu
Polityki Socjalnej
tel.: (71) 374 90 10
e-mail: boguslaw.szpytma@umwd.pl
75
Urzad Marszałkowski Województwa
Mazowieckiego
03-472 Warszawa, ul. Brechta 3
tel.: (22) 597 91 00
fax: (22) 597 92 90
www.mazovia.pl
Tatiana Garstka, koordynator ds. współpracy z
organizacjami pozarzadowymi
tel.: (22) 597 92 29
e-mail: t.garstka@mazovia.pl
Urzad Marszałkowski Województwa
Opolskiego
45-082 Opole, ul. Piastowska 14
tel.: (77) 452 44 72
fax: (77) 456 53 33
www.umwo.opole.pl
Jerzy Krasnodebski, główny specjalista ds.
współpracy
tel.: (77) 452 43 12
e-mail: j.krasnodebski@umwo.opole.pl
Urzad Marszałkowski Województwa
Slaskiego
40-037 Katowice, ul. Ligonia 46
tel.: (32) 255 35 34
fax: (32) 256 42 76
www.silesia-region.pl
Przemysław Smyczek, kierownik zespołu
zadaniowego ds. współpracy z organizacjami
pozarzadowymi
tel.: (32) 204 84 80
e-mail: psmyczek@silesia-region.pl
Urzad Marszałkowski Województwa
Swietokrzyskiego
25-516 Kielce, Al. IX Wieków Kielc 3
tel.: (41) 344 33 47
fax: (41) 344 52 65
www.sejmik.kielce.pl
Barbara Jakacka-Green, zastepca dyrektora
Departamentu Zdrowia i Polityki Społecznej
tel.: (41) 342 12 42
e-mail: bjg@sejmik.kielce.pl
Urzad Marszałkowski Województwa
Warminsko-Mazurskiego
10-562 Olsztyn, Al. Piłsudskiego 7/9
tel.: (89) 534-95-25
fax: (89) 523 23 87
www.warmia-mazury.pl
Zbigniew Zawadzki, inspektor
tel.: (89) 535 24 29 w. 22, (89) 535 57 11
e-mail: dps@up.gov.pl
Urzad Marszałkowski Województwa
Wielkopolskiego
67-713 Poznan, Al. Niepodległosci 16/18
Departament Rolnictwa, Geodezji i Kartografii
tel.: (61) 647 53 00
www.wielkopolska.mw.gov.pl
Urzad Marszałkowski Województwa
Łódzkiego
90-051 Łódz, ul. Piłsudskiego 8
tel.: (42) 663 30 00, –10, –11, –21
fax: (42) 663 30 02 –12
www.lodzkie.pl
Urzad Marszałkowski Województwa
Podkarpackiego
35-959 Rzeszów, ul. Grunwaldzka 15
tel.: (17) 850 17 00
fax: (17) 850 17 01
www.podkarpackie.pl
Tadeusz Sosnowski, członek Zarzadu
Dolnoslaski Osrodek Polityki Społecznej
50-515 Wrocław, ul. Klimasa 46
tel.: (71) 334 56 46, (71) 334 56 48
fax: (71) 334 56 47
www.dops.wroc.pl
Agnieszka Pierzchalska, Mirosława Hamera
e-maile: a.pierzchalska@dops.wroc.pl;
m.hamera@dops.wroc.pl
Kuratorium Oswiaty w Rzeszowie
35-959 Rzeszów, ul. Grunwaldzka 15
tel.: (17) 867 11 06, (17) 862 21 25
fax: (17) 867 19 54
www.ko.rzeszow.pl
Wojewódzki Urzad Pracy w Łodzi
90-608 Łódz, ul. Wólczanska 49
tel.: (42) 632 01 12
fax: (42) 630 20 77
www.wup.mm.com.pl
Wojewódzki Fundusz Ochrony Srodowiska i
Gospodarki Wodnej
65-364 Zielona Góra, ul. Ko uchowska 4
tel.: (68) 320 64 17, (68) 328 86 00
fax: (68) 328 86 01
76
www.wfosigw.zgora.pl
Wojewódzki Fundusz Ochrony Srodowiska i
Gospodarki Wodnej
71-323 Szczecin, ul. Solskiego 3
tel.: (91) 486 15 56
fax: (91) 486 15 57
www.wfos.szczecin.pl
Jacek Błedowski, specjalista
tel.: (91) 486 15 58 w.113
e-mail: sol@wfos.szczecin.pl
Wojewódzki Fundusz Ochrony Srodowiska i
Gospodarki Wodnej
20-442 Lublin, ul. Spokojna 7
tel.: (81) 53 217 64
fax: (81) 53 217 64
www.wfos.lublin.pl
Wojewódzki Fundusz Ochrony Srodowiska i
Gospodarki Wodnej w Krakowie
Kraków, ul. Kanonicza 12
tel.: (12) 422 30 46
fax: (12) 422 30 46
www.wfos.karakow.pl
Wojewódzki Fundusz Ochrony Srodowiska i
Gospodarki Wodnej w Gdansku
80-837 Gdansk, ul. Straganiarska 24/27
tel.: (58) 305 56 31
fax: (58) 301 91 92
www.wfosigw-gda.pl
Danuta Grodzicka-Kozak, prezes Zarzadu
tel.: (58) 301 91 92
e-mail: dkozak@wfosigw-gda.pl
Wojewódzki Fundusz Ochrony Srodowiska i
Gospodarki Wodnej w Katowicach
40-035 Katowice, ul. Plebiscytowa 19
tel.: (32) 251 80 71 do 75
fax: (32) 251 04 06
www.wfosigw.katowice.pl
Teresa Wolniaczyk, kierownik Zespołu Ochrony
Przyrody, Edukacji Ekologicznej i Profilaktyki
Zdrowotnej
tel. (32) 251 80 71 do 75 (w. 151)
e-mail: t.wolniaczyk@wfosigw.katowice.pl
Wojewódzki Fundusz Ochrony Srodowiska i
Gospodarki Wodnej w Kielcach
25-311 Kielce, ul. Sw. Leonarda 7
tel.: (41) 366 15 12, 366 09 05
www.wfos.wm.pl
Wojewódzki Fundusz Ochrony Srodowiska i
Gospodarki Wodnej w Opolu
45-018 Opole, ul. Krakowska 53
tel.: (77) 453 76 11
fax: (77) 453 76 11
www.wfosigw.opole.pl
Wojewódzki Fundusz Ochrony Srodowiska i
Gospodarki Wodnej we Wrocławiu
Wrocław, ul. Krakowska 36/38
tel.: (71) 343 95 88
fax: (71) 342 63 49
www.fos.wroc.pl
Janina Orzechowska, Małgorzata Rusak, Alicja
Nowakowska, Jolanta Szczepanska — Zespół
Obsługi Wniosków
tel.: (71) 343 95 88
e-mail: poczta@fos.wroc.pl
Kujawsko-Pomorski Oddział Wojewódzki NFZ
85-071 Bydgoszcz, Al. Mickiewicza 15
tel.: (52) 325 27 00
fax: (52) 325 27 09
www.nfz-bydgoszcz.pl
Lubuski Oddział Wojewódzki NFZ
68-057 Zielona Góra, ul. Podgórna 9B
tel.: (68) 32 87 600
fax: (68) 328 76 57
www.nfz-zielonagora.pl
Jolanta Sadowska, naczelnik wydziału
tel.: (68) 328 76 37
e-mail: j.sadowska@nfz-zielonagora.pl
Małopolski Oddział Wojewódzki NFZ
31-053 Kraków, ul. Ciemna 6
tel.: (12) 298 81 00
fax: (12) 430 64 40
www.nfz-krakow.pl
Ewa Sadowska, kierownik komórki społecznej
e-mail: e.sadowska@nfz-krakow.pl
Lubelski Oddział Wojewódzki NFZ
20-124 Lublin, ul. Szkolna 16
tel.: (81) 531 05 04
fax: (81) 531 05 28
www.nfz-lublin.pl
77
Opolski Oddział Wojewódzki NFZ
45-315 Opole, ul. Głowacka 37
tel.: (77) 402 01 02
fax: (77) 457 69 79
www.nfz-opole.pl
Podkarpacki Oddział Wojewódzki NFZ
35-032 Rzeszów, ul. Zamkowa 8
tel.: (17) 860 41 00
fax: (17) 860 42 28
www.nfz-rzeszow.pl
Podlaski Oddział Wojewódzki NFZ
15-042 Białystok, ul. Pałacowa 3
tel.: (85) 745 95 31
fax: (85) 745 95 39
www.nfz-bialystok.pl
Urszula Łapinska, kierownik
tel.: (85) 745 95 05
e-mail: ulapinska@nfz-bialystok.pl
Pomorski Oddział Wojewódzki NFZ
80-844 Gdansk, Podwale Staromiejskie 69
tel.:( 58) 321 85 18
fax: (58) 321 85 15
www.nfz-gdansk.pl
Slaski Oddział Wojewódzki NFZ
02-390 Katowice, ul. Kossutha 13
tel.: (32) 735 17 00
fax: (32) 252 84 13
Swietokrzyski Oddział Wojewódzki NFZ
25-025 Kielce, ul. Jana Pawła II 9
tel.: (41) 343 03 24
fax: (41) 343 04 90
www.nfz-kielce.pl
Warminsko-Mazurski Oddział Wojewódzki
NFZ
10-561 Olsztyn, ul.
ołnierska 16
tel.: (89) 533 96 75
fax: (89) 533 96 70
www.nfz-olsztyn.pl
Małgorzata Tubis, kierownik biura dyrektora
tel.: (89) 532 74 12
Wielkopolski Oddział Wojewódzki NFZ
60-309 Poznan, ul. Grunwaldzka 158
tel.: (61) 850 60 09
fax: (61) 850 60 06
www.nfz-poznan.pl
Zachodniopomorski Oddział Wojewódzki NFZ
71-470 Szczecin, ul. Arkonska 45
tel.: (91) 425 10 00
fax: (91) 425 11 88
www.nfz.szczecin.pl
78
Załacznik E: Konsultacje społeczne w ramach rzadowej procedury
„Ocena skutków regulacji”
Opracowano na podstawie Uchwały RM z 19 marca 2002 r. „Regulamin prac Rady Ministrów”, MP nr 13 z
2002 r. z pózn. zm., oraz dokumentu przygotowanego w ramach prac Zespołu Miedzyresortowego ds.
Jakosci Regulacji Prawnych „Metodologiczne podstawy oceny skutków regulacji”:
http://www.mpips.gov.pl/pliki_do_pobrania/6609_13_1603_osr_metodologia.doc
Czym jest ocena skutków regulacji (OSR)?
Rola konsultacji z ró nymi grupami społecznymi jest uwzgledniona przy ocenie skutków regulacji (OSR),
która przewiduje regulamin polskiego rzadu jako element rzadowego procesu legislacyjnego. Filozofia OSR
stała sie podstawa procesu doskonalenia przepisów, który w krajach OECD nazwano reforma regulacji.
Podstawowym celem OSR jest zapewnienie, aby korzysci powstałe wskutek wdra ania działan
regulacyjnych stanowiły uzasadnienie dla poniesionych kosztów.
Systemem oceny skutków społeczno-gospodarczych objete sa akty normatywne przygotowywane przez
członków RM i inne organy administracji rzadowej, je eli podlegaja ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw lub
Monitorze Polskim. Zgodnie z regulaminem pracy RM projekty aktów normatywnych opracowuja członkowie
RM oraz szef Kancelarii Prezesa RM. Za OSR odpowiada organ wnioskujacy. Ocena tych skutków
dokonywana jest przed opracowaniem aktu normatywnego. Wyniki oceny nale y przedstawic w odrebnej
czesci uzasadnienia do projektu regulacji. Koordynacje sporzadzania ocen skutków społecznogospodarczych
regulacji zapewnia Rzadowe Centrum Legislacji (RCL). Sporzadzanie ocen skutków
społeczno-gospodarczych nale y do zadan Rzadowego Centrum Studiów Strategicznych (RCSS).
Konsultacje społeczne jako wymóg OSR
Projekt regulacji według zasad OSR poddawany jest dyskusji społecznej, w której wszystkie zainteresowane
strony maja dostep do projektu i OSR, z uwzglednieniem wymogów ochrony informacji niejawnych.
Metodologia OSR w zakresie konsultacji społecznych zakłada, e:
· rozwój demokracji oraz wzrost poziomu wykształcenia społeczenstw sprawił, e pragna one
aktywnie uczestniczyc w tworzeniu przepisów, które bezposrednio ich dotycza;
· konsultacje stanowic moga istotne zródło informacji o kosztach i korzysciach projektowanego aktu
normatywnego, a z drugiej strony pozwalaja na wczesnym etapie ocenic stopien akceptacji dla
projektu;
· im wy szy stopien społecznej akceptacji regulacji, tym ni sze koszty jej wdra ania (koszty
zapewnienia jej przestrzegania);
· nale y da yc do prowadzenia konsultacji z partnerami społecznymi na jak najwczesniejszym etapie
opracowywania aktów normatywnych, nawet jeszcze na etapie podejmowania decyzji o wyborze
sposobu realizacji zamierzonego celu (mo e sie okazac, e istnieje alternatywa dla projektowanej
regulacji);
· zakres prowadzonych konsultacji powinien byc w miare mo liwosci jak najszerszy, a obowiazek
konsultowania z partnerami społecznymi wynikajacy z ustaw stanowi jedynie minimum, które
powinno byc rozszerzane;
· przy ustalaniu listy podmiotów, którym nale y przekazywac projekt do zaopiniowania, nale y
uwzgledniac w szczególnosci grupy podmiotów, na które bedzie oddziaływac projektowany akt
normatywny;
· istotnym i praktycznym sposobem zasiegania opinii podmiotów zainteresowanych jest
umieszczanie projektów aktów normatywnych na stronach internetowych organu wnioskujacego;
79
· wyniki przeprowadzonych konsultacji społecznych po ich zakonczeniu nale y przedstawic w OSR.
Brak przeprowadzenia konsultacji społecznych wymaga ka dorazowo uzasadnienia przez organ
wnioskujacy (umieszczenia odpowiednich informacji w OSR).
Według OSR ka da decyzja dotyczaca wprowadzenia regulacji oddziałuje na szereg podmiotów. Nie
oznacza to jednak, e zawsze wszystkie grupy podmiotów musza byc uwzgledniane w konkretnej ocenie.
Uwzgledniac nale y te podmioty, które w istotnym zakresie partycypuja w korzysciach badz ponosza
znaczace koszty. Celem analizy powinno byc bowiem ustalenie, które z nich poniosa koszty, a które
uzyskaja korzysci, poniewa najczesciej sa to ró ne grupy podmiotów. OSR wyró nia m.in. sektor instytucji
niekomercyjnych jako ten, który powinien byc konsultowany. Obejmuje on:
· organizacje społeczne,
· partie polityczne,
· organizacje zwiazków zawodowych,
· stowarzyszenia,
· fundacje,
· jednostki organizacji wyznaniowych.
Według dokumentu „Metodologiczne podstawy OSR”, przyjetego przez rzad, konsultacje społeczne
tradycyjnie rozumiane sa jako konsultacje ze zwiazkami zawodowymi i pracodawcami. Jednak z punktu
widzenia OSR szczególnie istotne jest prowadzenie konsultacji nie tylko z tradycyjnymi partnerami
społecznymi, lecz tak e z podmiotami bedacymi bezposrednimi adresatami projektu regulacji, podmiotami,
których interesów i praw regulacja dotyczy (nawet, je eli nie sa bezposrednio adresatami regulacji), a tak e
z podmiotami wystepujacymi na mocy przyznanych im przez prawo uprawnien i w granicach ich działalnosci
statutowej w obronie okreslonych interesów zbiorowych (podatnika, konsumenta, obywatela). Tak
rozumiane konsultacje społeczne moga byc istotnym zródłem informacji o przewidywanych kosztach i
korzysciach projektowanych regulacji. Przyjete przez RM „Zasady dialogu społecznego” traktuja konsultacje
z partnerami społecznymi tylko jako jeden z elementów tego dialogu, obok dialogu z samorzadem
zawodowym, samorzadem terytorialnym oraz organizacjami społeczenstwa obywatelskiego.
Proceduralne obowiazki organów rzadowych w zakresie konsultacji społecznych,
wynikajace z OSR
Regulamin pracy RM nie przesadza jednoznacznie momentu przeprowadzenia konsultacji społecznych,
pozostawiajac wybór formy, trybu i czasu prowadzenia tych konsultacji wnioskodawcy (z zastrze eniem
przepisów ustaw szczególnych). Organ wnioskujacy przygotowuje i przekazuje do zaopiniowania partnerom
społecznym i innym podmiotom, na które oddziałuje projektowana regulacja, projekt aktu normatywnego
wraz z uzasadnieniem, którego odrebna czesc stanowi OSR. Według „Regulaminu prac RM” i
„Metodologicznych podstaw OSR”:
1. Organ wnioskujacy przekazuje RCL oraz RCSS projekt aktu normatywnego wraz z uzasadnieniem (w
tym OSR) i załaczona lista podmiotów (w tym partnerów społecznych), którym przekazano projekt do
opiniowania.
2. RCL opiniuje zakres przeprowadzonej oceny i zakres konsultacji społecznych (kompletnosc listy
podmiotów opiniujacych projekt regulacji) i przekazuje opinie organowi wnioskujacemu.
3. Organ wnioskujacy sporzadza syntetyczne zestawienie opinii otrzymanych od podmiotów bioracych
udział w opiniowaniu dokumentu. Wyniki przeprowadzonych konsultacji po ich zakonczeniu nale y
przedstawic w ocenie skutków regulacji.
80
4. Organ wnioskujacy przygotowuje projekt aktu normatywnego wraz z uzasadnieniem (w tym OSR), z
uwzglednieniem zgłoszonych uwag i opinii, a nastepnie przekazuje projekt członkom RM (do
rozpatrzenia) i RCL (do uzgodnien miedzyministerialnych).
5. W przypadku projektów o szczególnej doniosłosci społecznej, ekonomicznej lub prawnej organ
wnioskujacy ma obowiazek wystapic z wnioskiem do szefa Kancelarii Prezesa RM albo sekretarza RM
badz prezesa RCL o skierowanie projektu do zaopiniowania przez Rade Legislacyjna przy Prezesie
RM.
81
Załacznik F: Przydatna literatura
Barker A., Prowadzenie zebran, Bellona, Warszawa 2001
Black S., Public relations, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1999
Bolesta-Kukułka K., Decyzje mened erskie (czesc: „Metody pozyskiwania akceptacji dla decyzji
mened erskich”), PWE, Warszawa 2003
Catt H., Democracy in practice (rozdział 3.: „Participatory democracy”), Routledge 1999
Dobek-Ostrowska B., Podstawy komunikowania społecznego, Astrum, Wrocław 1999
Frieskie W., Poławski P., „Administracja publiczna: instytucje obywatelskiej partycypacji”, w: Dobre panstwo,
red. Kie un W., Kubin J., Wyd. WSPiZ im. L. Kozminskiego, Warszawa 2004
Goban-Klas T., Public relations czyli promocja reputacji, Bussiness Press, Warszawa bdw.
Gronbeck B. E., German K., Ehninger D., Monroe A. H., Zasady komunikacji werbalnej (rozdział: „Jak
zrozumiec publicznosc”), Wydawnictwo Zysk i S-ka, Poznan 2001
How to Consult Your Users, London 1996
„Informacja na temat instytucji dialogu społecznego przy ministerstwach, urzedach centralnych oraz
panstwowych jednostkach organizacyjnych”, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,
Warszawa, luty 2003
„Informacja na temat instytucji dialogu społecznego przy ministerstwach, urzedach centralnych oraz
panstwowych jednostkach organizacyjnych”, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,
Warszawa, marzec 2004
Jak wziac sie do dzieła. Przewodnik dla obywateli, FRDL, Warszawa 1996
Jefremienko M., Prosze o głos, Warszawa 1998
„Kodeks dobrych praktyk uczestników wojewódzkich komisji dialogu społecznego”, Ministerstwo
Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, kwiecien 2004
Loffer E., „Governance and government: networking with external stakeholders”, w: Public Management and
Governance, red. Bovaird T., Loffler E., Routledge 2003
Martin S., „Engaging with citizens and other stakeholders”, w: Public Management and Governance, red.
Bovaird T., Loffler E., Routledge 2003
Marczewska-Rytko M., Demokracja bezposrednia w teorii i praktyce politycznej, UMCS, Lublin 2001
Mclaverty P., „Toward a model of public participation”, w: Participation Beyond the Ballot Box, red. Khan U.,
UCL Press 1999
Pankowski R., „O sztuce debatowania”, opracowanie Stowarzyszenia Szkoły Liderów w Warszawie, bdw.
Peters B. G., The Future of Governing: Four Emerging Models (rozdział: „The Participatory State”),
University Press of Kansas 1996
Pierre J., „Public Consultation and Citizen Participation: Dilemmas of Policy Advice”, w: Taking Stock.
Assessing Public Sector Reforms, red. Peters B. G., Savoie D. J., Canadian Center for Management
Development 1998
Pilczynski J., „Przepis na dobre prawo (przesłuchania publiczne)”, „Rzeczpospolita”, 27 pazdziernika 2004
Proctor T., Twórcze rozwiazywanie problemów, GWP, Gdansk 2002
„Reforma procesu stanowienia prawa”, Zeszyty BRE Bank–CASE 2004, nr 72, Centrum Analiz Społeczno-
Ekonomicznych
Robinson M., Grupowe rozwiazywanie problemów, PWE, Warszawa 2005
82
Rossell S., Governing in an Information Society, Institute for Research on Public Policy, Ottawa 1992
The State in the Changing World. World Development Report 1997, The World Bank, Oxford University
Press 1997
Sterne P., Zagon S., Public Consultation Guide. Changing the Relationship Between Government and
Canadians, Canadian Centre for Management Development 1997
Stone D., Policy Paradox. The Art of Political Decision Making, W.W Hormon & Company 1997
Supinska J., „O skutecznym rad sposobie”, w: „Polityka Społeczna” 2001, nr 5
Szahaj A., „Racjonalizm, technokratyzm i smierc polityki”, w: Rozum a porzadek społeczny, red.
Miklaszewska A., Kraków 2002
Spiewak P., Obietnice demokracji (rozdział: „Demokracja partycypacyjna”), Prószynski i S-ka, Warszawa
2004
Turner M., Hume D., Governance, Administration and Development. Making the State Work, Macmillan
1997
The Word Bank Participation Source Book, The World Bank 2001
„Zasady dialogu społecznego”, dokument główny, Rada Ministrów, pazdziernik 2002
„Zasady tworzenia programów współpracy jednostek samorzadu terytorialnego z organizacjami
pozarzadowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o
działalnosci po ytku publicznego i o wolontariacie”, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,

Warszawa, luty 2004